Наднациональные европейские налоги и вызовы европейской экономики

Налоговые вопросы в Европейском союзе можно рассматривать с двух позиций: гармонизации действующих и введения наднациональных налогов. Гармонизация налогов способствует конвергенции экономик стран-членов (правда, при этом речь идет только о национальных фискальных системах). Введение же наднациональных налогов укрепляет ЕС как единое пространство, а также обеспечивает выполнение принципа, давно заложенного в основных договорах ЕС: принципа финансовой автономии Евросоюза относительно доходов Общего бюджета ЕС.

Доходы Общего бюджета можно разделить на две основные категории: собственные ресурсы и прочие доходы [1]. Это зафиксировано в ст. 311 ДФЕС, составной части действующего Лиссабонского договора: «Без ущерба для других доходов, Общий бюджет полностью финансируется за счет собственных средств» [2]. Собственные ресурсы Союза представляют собой доходы, безвозвратно переданные Союзу для финансирования Общего бюджета и его автоматического пополнения, без необходимости принятия каких-либо последующих решений со стороны национальных правительств.

Система собственных ресурсов очень постепенно обретала свою современную форму. ЕОУС (1951) финансировался за счет прямых сборов с производства угля и стали. Римские договоры 1957 г. не сразу создали систему собственных ресурсов для финансирования Сообществ: Европейское экономическое сообщество и Евратом изначально финансировались за счет взносов шести государств-членов. Однако эти договоры предусматривали создание системы собственных ресурсов, которая будет включать, в частности, доходы от Единого таможенного тарифа, как только он будет окончательно введен. В 1962 г., когда была создана Единая сельскохозяйственная политика, начали взиматься первые сельскохозяйственные сборы, но их было недостаточно для финансирования ЕЭС, поэтому государства-члены продолжали финансировать бюджет своими взносами.

Основная часть расходов Общего бюджета ЕС взамен взносов государств-членов финансируется за счет введенной в 1970 г. Решением Совета ЕЭС [3] системы собственных ресурсов, которая составляет лишь очень незначительную часть от общих поступлений в бюджет ЕС. В последующих решениях о собственных ресурсах в эту систему неоднократно вносили поправки.

Доходов от традиционных собственных ресурсов недостаточно для покрытия расходов Общего бюджета, но они обладают одним неоспоримым преимуществом – прямой связью с проводимыми в ЕС политиками. В среднем, доля традиционных собственных ресурсов [4] в совокупности собственных ресурсов достигла около 14% в МФП на 2007–2013 гг. и стабилизировалась на уровне 12% – в МФП на 2014–2020 гг., оставаясь, тем не менее, немаловажным источником доходов.

В 1970 г. для финансирования бюджета Сообщества был создан собственный ресурс – на основе налога на добавленную стоимость (НДС). Изначально он взимался по ставке 1% от поступлений в национальные бюджеты, т.е. не напрямую. В дальнейшем ставка повысилась до 1,4%, затем происходило постепенное снижение до 0,3% [5].

Таким образом, доходы ЕЭС шли фактически из национальных бюджетов. Роль доходов от этого ресурса в совокупных поступлениях быстро увеличивалась; по состоянию на 1979 г. они превратились в основной источник финансирования. Тем не менее в середине 1980-х гг. ресурса, основанного на НДС, стало недостаточно для покрытия расходов ЕЭС.

Растущая напряженность по поводу источников финансирования привела к отклонению Общего бюджета в 1979, 1982 и 1984 гг. Финансовые проблемы Сообщества в 1980-х гг. были вызваны трудностью удовлетворения растущих, негибких требований к расходам (прежде всего ОСХП) из-за ограниченности имеющихся ресурсов. Кроме того, до 1988 г. собственные ресурсы не были привязаны к расходам Общего бюджета, что породило две разнонаправленные тенденции.

Во-первых, вследствие заметного сокращения традиционных собственных ресурсов (из-за либерализации торговли), а также наличия верхнего предела ресурса, основанного на НДС, проявилась ограниченная доступность источников финансирования.

Во-вторых, разработка новых направлений политик ЕС и усиление уже существующих направлений вызвали необходимость существенного роста расходов Общего бюджета ЕС.

Поэтому в 1988 г. Решением Совета был введен новый ресурс, основанный на годовом валовом национальном продукте (ВНП) в рыночных ценах6 (позднее, с 2002 г. – доходе), который приводил в равновесие объемы доходов и расходов Общего бюджета (см. табл. 1). Тогда же был установлен потолок собственных ресурсов и разработаны МФП.

Потолок применяется к собственным ресурсам в целом для всех государств-членов и ограничивает максимальный объем собственных ресурсов, которые могут быть выделены Союзу для покрытия всех расходов бюджета ЕС. Потолок остается в силе, пока в основное решение не вносятся изменения. Изначально потолок собственных ресурсов составлял 1,27%, в 2001 г. он был снижен до 1,24%, а с 2010 г. – до 1,23% ВНД. Постепенно важнейшим источником финансирования ЕС стал ресурс, основанный на ВНД. В период действия МФП на 2007–2013 гг. он составил примерно 73% от поступлений в Общий бюджет (в 2000 г. – 40%); в МФП на 2014–2020 гг. несколько снизился (примерно до 70%) [7].

Таблица 1. Эволюция основных источников доходов Общего бюджета ЕС,% к итогу

Год Источник	1978	1998	2018	2020
Финансовые взносы стран-членов	44	–	–	–
Таможенные сборы	55	17	16	13
Ресурс, основанный на НДС	–	39	12	11
Ресурс, основанный на ВНД	–	41	71	73
Прочие	1	3	1	3

Источник: рассчитано по: Reflection Paper on the Future of EU finances. Brussels: European Commission, 2017 . June 28 . Р. 8; EU spending and revenue – Data 2000–2020 . 09 June 2021 .

Решения о собственных ресурсах охватывают тот же период, что и соответствующие Многолетние финансовые программы. Решение о собственных ресурсах не имеет срока действия (в отличие от МФП) и продолжает действовать до вступления в силу нового решения.

В настоящее время существуют три8 основных категории собственных ресурсов:

• 1) традиционные собственные ресурсы;
• 2) ресурс, основанный на НДС;
• 3) ресурс, основанный на ВНД. К ним добавляются различные механизмы коррекции (например, до 2020 г. самым известным корректирующим механизмом была «британская скидка»).

Принимая во внимание то, что подавляющая часть поступлений в Общий бюджет идет за счет последнего ресурса (суммарно ВНД и НДС – свыше 80%), логично, что страны ЕС «считают доходы Общего бюджета расходами своих национальных бюджетов»9, полностью игнорируя при этом вопрос европейской добавленной стоимости, связываемой с Общим бюджетом [10].

Тот факт, что Общий бюджет ЕС в основном финансируется за счет прямых трансфертов государств-членов, существенно затрудняет внесение радикальных изменений в структуру его расходов.

Более того, для ЕС сохраняет значение фраза, которую более 200 лет назад произнес один из отцов-основателей США А. Гамильтон. Он поддержал идею сбора определенных налогов на центральном уровне (в нашем случае ЕС. – Е.С.) вместо системы, ограничивающей доходы центра таможенными пошлинами и взносами государств: «реквизиции» от штатов (стран ЕС. – Е.С.) несут в себе «неизбежную тенденцию […] к ослаблению Союза и сеют семена разногласий и раздоров (discord and contention) между главой федерации и его членами, а также между самими членами» [11].

Небольшая доля подлинных собственных ресурсов ЕС подрывает принцип бюджетного финансирования на основе собственных ресурсов и финансовую автономию ЕС, зафиксированную в первичном законодательстве. Следовательно, долгосрочное будущее Общего бюджета во многом зависит именно от реформ доходной части. Каждая новая МФП традиционно порождает острые дискуссии о его доходной части. Неслучайно дебаты о новых источниках его пополнения, которые должны иметь фискальную природу, ведутся столь длительное время.

Новые ресурсы должны соответствовать следующим трем критериям: быть независимыми от национальных бюджетов и политической воли государств-членов при финансировании бюджета ЕС; обеспечивать относительно стабильный уровень доходов; быть пропорциональными уровню развития различных стран.

За последние десятилетия выдвинуто немало идей относительно того, какие источники доходов можно учредить. В 2004 г. европейские экономисты уже проводили исследование о новых собственных ресурсах, имеющих фискальную природу, и сформировали перечень различных вариантов. В их числе – реформированный НДС, европейский налог на прибыль корпораций, обложение налогом энергетического сектора, акцизы на табак и алкоголь, сеньораж12, налог на финансовые транзакции (Financial Transaction Tax, FTT) [13], экологические сборы с авиационного сектора. При этом большинство сошлось на том, что идеального налога для ЕС не существует, сложный вопрос простого решения не имеет, и всё будет «в решающей степени зависеть от политического выбора» [14].

Наиболее полный обновленный перечень вариантов был представлен во всеобъемлющем Докладе Группы Монти. В нем перечисляются следующие потенциальные источники доходов: сборы за выбросы СО2.(так называемый углеродный налог); Европейская система торговли выбросами; сборы с моторного топлива (налоги/акцизы на ископаемое топливо); собственные ресурсы, основанные на налогах на электроэнергию; общая консолидированная база по налогу на корпорации и европейский налог на прибыль корпораций; налог на финансовые транзакции; банковский сбор либо налог на финансовую деятельность; реформированные отчисления с НДС; сеньораж [15].

Из почти десятка вариантов до настоящего времени ни один не был реализован. Наиболее близок к реализации (частичной) был налог на финансовые транзакции, но и он до сих пор находится в стадии переговоров.

Как подчеркивается в Докладе Группы Монти, собственные ресурсы – не единственный возможный источник дохода для ЕС, тем более что в их основе – ресурсе, базирующемся на ВНД, отсутствует связь с основными направлениями политик ЕС. Кроме того, в этом ресурсе отсутствует фискальная природа и он не оказывает влияния на налоговые предпочтения государств-членов. Зато он сам находится под влиянием политических, экономических и финансовых факторов, относящихся к внутренней политике каждого государства-члена. Категория прочих доходов не учитывалась в предыдущих дискуссиях о собственных ресурсах, а ведь она могла бы стать дополнительным элементом пополнения доходов Общего бюджета. Другие доходы поступают непосредственно от реализации вторичного законодательства ЕС и могут касаться пограничного контроля, единого цифрового рынка, энергоэффективности или защиты окружающей среды.

Таким образом, при обсуждении реформы источников доходов ЕС можно говорить только о тех, которые имеют фискальную природу и напрямую связаны с проведением европейских политик, т.е. будут обеспечивать почти утраченную фискальную автономию ЕС.

Согласно докладу Группы Монти по вопросам собственных ресурсов, наиболее перспективными с точки зрения реализации представляются отчисления с европейского налога на прибыль корпораций16 и отчисления за выбросы CO2, связанные с одной из приоритетных задач ЕС – построить «зеленую» экономику.

В дополнение к существующим национальным фискальным инструментам в ЕС возможно введение наднациональных налогов. В частности, ЕК с 2011 г. разрабатывает проект Общей консолидированной базы по налогу на корпорации (Common Consolidated Corporate Tax Base, CCCTB). И хотя сам проект по состоянию на 2020 г. находился в стадии разработки, одна из его составных частей в 2016 г. была реализована в виде принятия Директивы ЕС по борьбе с уклонением от уплаты налогов (Anti-Tax Avoidance Directive, ATAD) [17].

С учетом усложнения европейских политик и появления новых обязательств долгосрочного характера, связанных с Парижским соглашением по климату, потенциально применимыми могут быть налоги и сборы, связанные с экологической политикой ЕС (что подчеркивает важность долгосрочных приоритетов Союза в области устойчивого развития), и европейский налог на прибыль корпораций, введение которого окажет влияние на конкурентоспособность европейской экономики. Это особенно важно в свете принятого Плана восстановления экономики ЕС на 2021–2027 гг. Совет согласился с временным повышением потолка расходов (в 2021 г. +0,6 п.п., с 1,4% до 2% ВНД). Из этих 2% на МФП приходится 1,4%, а 0,6% – на «ЕС Нового поколения» [18], что, по мнению эксперта германского Института международных отношений и безопасности (Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP), «очень необычно» (highly unusual) [19].

В 2020 г. в проекте ЕК для МФП на 2021–2027 гг. предлагается ввести три новых собственных ресурса на основе: а) новой налоговой схемы для компаний ЕС (CCCTB); б) системы торговли квотами на выбросы парниковых газов ЕС (EU Emissions Trading System, ETS); в) взноса, взимаемого с непереработанных пластиковых упаковочных отходов.

Европарламент, со своей стороны, проект поддержал и призвал расширить новые источники поступлений за счет налога на финансовые транзакции (FTT), пограничного углеродного налога (CBAM) и других доходов [20]. Правда, реально Общая консолидированная база налогообложения корпораций будет вводиться поэтапно и не раньше, чем через несколько лет после начала новой МФП. А государствам-членам потребуется согласовать методы сбора и расчета данных об утилизации пластика, которые затем должны быть проверены Комиссией.

1. Проект налога на прибыль корпораций и его значение для конкурентоспособности ЕС

Оценка любого возможного налога в Евросоюзе во многом зависит от задач и целей его политик, их эволюции во времени и наличия (или отсутствия) иных ресурсов для Союза. Так, если налог ЕС заменяет и НДС, и взносы с ВНД, это должен быть налог, приносящий существенные доходы, эквивалентные примерно 1% ВНД ЕС. Кроме того, если бюджет ЕС со временем увеличится (это крайне вероятно), необходимо, чтобы налог ЕС не зависел от базы, которая с течением времени имеет тенденцию к снижению, как это было с традиционными собственными ресурсами. Поэтому первый критерий, который следует принимать во внимание при обсуждении того или иного источника доходов в Общий бюджет, – это достаточность.

Налоги могут приносить более или менее стабильные доходы. Например, некоторые налоговые поступления очень чувствительны к экономическому циклу или к ценам на сырье. Как следствие, по чисто техническим причинам доходы ЕС в определенные годы могут быть собраны в недостаточном объеме, но превысить его в следующем году. Иными словами, даже если критерий достаточности будет соблюдаться в среднесрочном периоде (например, действие МФП), то наличие краткосрочных колебаний (ежегодный Общий бюджет) в налоговых поступлениях ЕС может представлять проблему.

Кстати, уже в 2004 г. предлагалось в качестве альтернативы большей фискальной автономии ЕС придать Союзу бóльшую финансовую автономию – способность заимствовать или ссужать средства на финансовых рынках [21]. Это могло бы помочь ЕС справиться с последствиями воздействия внешних шоков на доходы бюджета.

Налоговые полномочия должны быть переданы на тот уровень управления, на котором ими можно управлять наилучшим образом, с тем чтобы способствовать эффективному функционированию экономики – в рамках реализации принципа субсидиарности [22]. Речь идет о способности достичь определенной цели с минимально возможным количеством ресурсов. В частности, есть ряд признаков, которыми должен обладать эффективный европейский налог. Это повышение подотчетности налога, так называемый критерий «прозрачности» (граждане ЕС должны видеть, на какие нужды расходуются уплаченные ими средства). Затем – размер операционных затрат на налогообложение (в частности, административных). Наконец, степень влияния налогообложения на эффективное распределение ресурсов в ЕС.

С момента основания ЕЭС Комиссия выступала с инициативами по координации корпоративного налогообложения. В 1975, 1984 и 1992 гг. она также представила предложения по Директивам, которые обеспечили бы некоторую гармонизацию ставок и баз налога на прибыль корпораций, но большинство государств-членов очень неохотно отказывались от своего фискального суверенитета в области корпоративного налогообложения, поэтому ЕК в итоге была вынуждена отозвать свои предложения [23].

Впоследствии использование налога на прибыль корпораций в качестве налоговой базы для нового собственного ресурса неоднократно становилось предметом исследований. Еще «Повестка дня-2000» ссылалась на отчет Европейского парламента за 1990 г. В 1990-х гг. европейские экономисты проводили подробные исследования, в которых налогообложение корпораций на уровне ЕС рассматривалось как возможный «пятый собственный ресурс». Под этим понимается вычет из национальных корпоративных налоговых обязательств, или вычет расходов для расчета облагаемой налогом национальной прибыли [24]. Кроме того, отмечалось, что прямое налогообложение в европейском налоге предпочтительнее косвенного (НДС).

В самом деле размеры потребления (а косвенные налоги – это налоги на потребление) в разных по уровню благосостояния странах ЕС также весьма различны. Будут различны и поступления от налога по отношению к ВНД, когда бремя для более бедных стран будет больше, чем для богатых. Среди множества прямых налогов корпоративное налогообложение очевидно является разумным выбором, поскольку налоги на доходы физических лиц и богатство (также рассмотренные в исследованиях) слишком разнообразны по своему характеру и содержанию в ЕС. ЕК ясно дала понять, что гармонизация подоходного налога с физических лиц пока не предполагается. Правда, по оценке специалистов ОЭСР, [высокие] корпоративные налоги в наибольшей мере вредны (harmful) для экономического роста. За ними следуют налоги на доходы физических лиц, и только потом – налоги на потребление [25].

Однако в «Повестке дня-2000» мало говорится о том, какую конкретную форму примет налог на прибыль корпораций на уровне ЕС, хотя в ЕС был принят целый ряд документов, в которых косвенно затрагивались вопросы, относящиеся к этому налогу.

В 2001 г. был принят Устав европейской компании, в том числе порядок ее регистрации26. Компании, ведущие деятельность в нескольких государствах-членах ЕС, теперь могут использовать специальный правовой статус на общеевропейском уровне. В Уведомлении ЕК о налоговой политике в ЕС того же года подчеркнуто, что для предотвращения дискриминации, или устранения препятствий на пути осуществления четырех свобод необходима координация национальных налоговых систем [27]. Выделено также приоритетное значение проблем предприятий и граждан на внутреннем рынке. Существование свыше двух десятков национальных налоговых систем в ЕС приводит к значительным расходам частного сектора на соблюдение требований в различных странах-членах. Кроме того, несовместимость национальных налоговых систем иногда затрудняет и инвестирование или ведение деятельности в других государствах-членах. Таким образом, представляется, что существуют весомые основания если не для гармонизации, то для сближения баз корпоративного подоходного налога государств-членов.

В Уведомлении ЕК 2001 г. о налогообложении компаний и специальном исследовании о налогообложении компаний на внутреннем рынке, а также в последующем Уведомлении ЕК 2003 г. о налогообложении компаний речь идет об ограничениях, присущих фрагментированному подходу к устранению налоговых препятствий для надлежащего функционирования внутреннего рынка28; подчеркнута необходимость «адекватной поддержки» государств-членов. Идея общей консолидированной налоговой базы, одобренная предпринимательским сообществом и специалистами по налогообложению ЕС, многими государствами была встречена скептически, в том числе по политическим соображениям [29].

В названных Уведомлениях рассмотрены перспективы устранения существующих налоговых препятствий с помощью комплексного подхода к налогообложению корпоративного дохода. Среди упомянутых ЕК вариантов один, в контексте оценки принадлежности к «подлинным собственным ресурсам», особенно актуален: это корпоративный подоходный налог ЕС (EU Corporate Income Tax, EU CIT). Разработка корпоративного подоходного налога в ЕС требует, прежде всего, определения общей (консолидированной) налоговой базы, но при этом с минимально возможными изменениями действующих в странах корпоративных налогов. Эта база будет применяться в обязательном порядке ко всем компаниям, которые обязаны платить корпоративный налог, или к точно определенной группе компаний, подлежащих обложению этим налогом (например, котирующиеся на фондовой бирже или ТНК с заданным порогом оборота, или европейские компании).

Налог ЕС должен заменить существующие национальные налоги на прибыль корпораций, а применяемая налоговая ставка должна быть определена на уровне ЕС. Исследования ОЭСР показывают, что снижение установленных законом ставок корпоративного налога может привести к существенному росту производительности в компаниях, которые являются динамичными и прибыльными, т.е. тех, которые могут внести наибольший вклад в рост ВВП [30].

При этом не следует недооценивать политические затруднения, связанные с получением согласия государств-членов на такую всеобъемлющую реформу, как EU CIT, поскольку все предыдущие предложения, касающиеся существенной конвергенции базы для налогообложения корпораций, встретили в Совете ЕС противодействие. Более того, в то время как комплексные варианты на добровольной основе обычно поддерживаются бизнес-сообществом в контексте гармонизации налоговой базы, обязательная схема на уровне ЕС, возможно, предполагающая более высокие налоговые ставки для ряда стран31, скорее всего, столкнется с оппозицией в лице экономических акторов. Кстати, подавляющее большинство компаний (87,3%), которые были опрошены в 2004 г. в рамках исследования Еврокомиссии (всего опрошена была примерно треть от всех функционировавших в ЕС на тот момент), сочло налогообложение важным фактором при принятии решения о специфике организации деятельности в другой стране. В свою очередь, 77,2% компаний рассматривали налогообложение как фактор, определяющий специфику финансирования их зарубежных операций [32].

В ходе дискуссии в Совете ЕС был также поднят вопрос о том, может ли ряд государств-членов ЕС разработать общую налоговую базу, чтобы снизить затраты на соблюдение требований ЕС и повысить конкурентоспособность своих компаний. Следует, впрочем, учитывать, что налоги на прибыль корпораций «чрезвычайно сложны», а законодательство по ним только в национальных юрисдикциях может насчитывать тысячи страниц33, поэтому разработка общей базы для ряда стран также представляет нелегкую задачу. Тем не менее совокупность документов, разработанных на начало 2000-х гг., ясно свидетельствует о наличии масштабного политического консенсуса на уровне ЕС относительно реформы налогов на прибыль корпораций.

К экономическим причинам, которые побуждали ЕС исследовать вопрос о европейском налоге на прибыль корпораций, можно отнести не только наличие 27 самостоятельных налоговых систем со своей спецификой. Растущее значение ТНК затрудняет сбор налога на прибыль корпораций на основе отдельных систем бухгалтерского учета. Различия в налоговом бремени в странах ЕС искажают экономическую активность, что негативно сказывается на экономическом росте.

В 2004 г. ЕК создала рабочую группу для изучения и обсуждения вариантов внедрения Общей базы для налога на корпорации (Common corporate tax base, CCTB) и Общей консолидированной базы для налога на корпорации (Common consolidated corporate tax base, CСCTB) в ЕС и представила четыре альтернативных подхода, направленных на создание единой корпоративной налоговой базы для деятельности европейских ТНК на европейском пространстве. Цель CCTB – сформировать единый набор правил для исчисления базы по налогу на корпорации, а цель CCCTB заключается в установлении технических правил и формул для расчета консолидации прибылей и пропорционального распределения консолидированной базы по соответствующим странам ЕС.

Каждый из вариантов проекта Еврокомиссии устранял существующую практику раздельного учета на основе принципа независимости для отдельных организаций в рамках одной ТНК. Вместо этого европейские ТНК будут рассчитывать свою прибыль в масштабах ЕС на основе консолидированной налоговой базы, которая распределяется между государствами-членами в соответствии с общей формулой, отражающей экономическую активность фирмы в каждой стране-члене Союза. Доклад ЕК предусматривает, что по крайней мере вначале только ряд стран может согласиться принять консолидированную налоговую базу в соответствии с механизмом расширенного сотрудничества. В этом случае единая налоговая база для ТНК будет действовать только в тех странах, которые присоединились к подобному механизму.

Первый вариант плана единой налоговой базы для европейских ТНК состоит в следующем. Согласно налоговому законодательству страны происхождения, ТНК разрешено рассчитывать доход в масштабах ЕС в соответствии с налоговым кодексом своей страны происхождения – где расположена ее штаб-квартира. Таким образом, различные национальные налоговые системы будут продолжать существовать, но для своей деятельности в рамках ЕС ТНК потребуется соблюдать только налоговый кодекс своей страны. Эта система является необязательной: ТНК могут выбрать налогообложение в соответствии с действующей системой раздельного учета либо они могут выбрать налогообложение страны происхождения. Можно согласиться с тем, что, с точки зрения национальных политиков (защищающих фискальный суверенитет страны), главное преимущество системы состоит в том, что не требуется никакого согласования, а только взаимное признание страной налоговых систем других членов ЕС [34].

Второй вариант – Общая консолидированная база для налога на прибыль корпораций (СССТВ) – включает создание общей базы для всех ТНК ЕС, желающих ее использовать. Национальные фирмы и ТНК, которые не выбирают эту систему, по-прежнему будут облагаться налогом в соответствии с действующими национальными налоговыми системами, основанными на раздельном учете. В отличие от первого варианта, преимуществом консолидированной базы для налога на прибыль корпораций является высокая степень «нейтральности к импорту капитала» [35], но при этом сужается национальная автономия. Этот вариант также способен устранить многие налоговые препятствия и может способствовать улучшению функционирования внутреннего рынка [36].

В третьем варианте предлагается создание Обязательной гармонизированной базы корпоративного налогообложения, что подразумевает единую базу корпоративного налогообложения для всех компаний ЕС – как внутренних, так и международных. Система будет обязательной для всех компаний, и национальные правила, определяющие базу налогообложения корпораций, перестают существовать. В этом случае национальная автономия исчезает.

Наконец, четвертый вариант – налог на компании в ЕС, который также будет включать обязательную Общую консолидированную налоговую базу (далее – Консолидированная база, CCCTB), но только для крупных ТНК. В чистом виде этот налог будет администрироваться на уровне ЕС и взиматься по единой налоговой ставке ЕС; при этом часть или все поступления будут направлены непосредственно в Общий бюджет ЕС.

Примечательны последовавшие реакции на предложения ЕК. Так, ЕП в целом приветствовал утверждение ЕК, что общая консолидированная налоговая база с формулой пропорционального распределения представляет собой долгосрочную цель европейской налоговой политики. Как и следовало ожидать, большинство национальных политиков враждебно настроены к идее отказа от суверенитета в области налогообложения компаний. Как тогда подчеркивал профессор экономики Копенгагенского университета П.Б. Сёренсен, «в эпоху евроскептицизма может показаться довольно радикальным и совершенно наивным предлагать гармонизацию ставки и основы корпоративного налога» [37].

Отметим, что крупнейшие экономические акторы в лице европейских групп интересов позитивно отнеслись к предложениям ЕК. В частности, Союз конфедераций промышленных предприятий и работодателей Европы (UNICE) [38] поддержал общую консолидированную налоговую базу с формулой пропорционального распределения в качестве конечной цели налоговой политики компаний ЕС при условии, что эта система является необязательной для компаний, и при условии, что страны смогут по-прежнему свободно конкурировать при установлении ставок налога. Впрочем, неудивительно, что бизнес-сообщество поддерживало налоговую политику, позволяющую компаниям выбирать наиболее благоприятный налоговый режим, не ограничивая налоговую конкуренцию.

Национальные власти неслучайно с недоверием относятся к налоговой конкуренции, которая подрывает роль налога на прибыль корпораций, что имеет важные последствия для совокупных государственных доходов. Их можно понять, поскольку налицо снижение ставок налога на прибыль корпораций, которое наблюдалось в ЕС-15 еще в 1980-х гг.39 и еще больше обострилось с расширением ЕС, что спровоцировало опасения о «гонке вниз» ставок этого налога [40].

Реакция европейских экспертов в области налогообложения на отчет Комиссии была неоднозначной. С одной стороны, большинство специалистов признавали, что по мере углубления интеграции аргументы в пользу пропорционального распределения как потенциального решения проблемы трансфертного ценообразования (т.е. в рамках ТНК) становятся все более убедительными. С другой стороны, многие налоговые эксперты считают парадоксальным, что ЕК отвергает любую форму координации в области ставок корпоративного налога. Если цель европейской налоговой политики состоит в том, чтобы уменьшить налоговые искажения, недостаточно принять общую налоговую базу; необходимо также привести в большее соответствие установленные законом ставки корпоративного налога.

Таким образом, до кризиса 2008–2009 гг. ЕК провела масштабные исследования относительно предполагаемого европейского налога на прибыль корпораций. В 2004 г. была создана Рабочая группа по Консолидированной базе, которая до апреля 2008 г. провела 13 пленарных заседаний. Кроме того, было создано 6 подгрупп, цель которых состояла в исследовании и анализе отдельных аспектов корпоративного налогообложения в ЕС. Правда, роль национальных экспертов ограничивалась предоставлением технической помощи и консультаций службам Комиссии. Рабочая группа также трижды собиралась в расширенном формате (включая все подгруппы), чтобы позволить ключевым экспертам и заинтересованным сторонам, представляющим бизнес и академические круги, высказать свое мнение.

Несмотря на возражения политиков, представители бизнеса и большинство экспертов сочли идею создания налога на европейском уровне вполне разумной. Опасения специалистов об эволюции ставок налога на прибыль корпораций не оправдались: несмотря на общий тренд на снижение (впрочем, не слишком значительное, если учитывать, что это происходило на протяжении более двух десятилетий), роль этого налога в поступлениях относительно ВВП лишь укрепилась. Так, в 1995–2006 гг. максимальная ставка налога, установленная законом, снизилась на 10 п.п. с 35,3% до 25,3%, но при этом доля этого налога в доходах относительно ВВП возросла с 2,7% до 3,3% [41], а их доля в совокупных налоговых поступлениях составила 8,5% [42].

Учитывая реакцию основных акторов, ЕК подчеркнула, что при условии соблюдения правил ЕС государства-члены могут свободно выбирать налоговые системы, которые, в соответствии со своими предпочтениями, они считают наиболее подходящими. Кроме того, любое предложение о действиях Союза в налоговой сфере должно учитывать принципы субсидиарности и соразмерности. Иными словами, действия на уровне ЕС должны осуществляться только в том случае, когда действия отдельных государств-членов не могут обеспечить эффективное решение. Фактически многие налоговые проблемы просто требуют лучшей координации национальной политики.

В Уведомлении ЕК 2006 г. в качестве приоритета европейской налоговой политики было определено решение проблем физических и юридических лиц, работающих на внутреннем рынке. Акцент делался на устранение налоговых препятствий для всех форм трансграничной экономической деятельности, а также на продолжение борьбы с разрушительной налоговой конкуренцией и содействие более тесному сотрудничеству между налоговыми администрациями в обеспечении контроля и борьбе с налоговым мошенничеством. Правда, ЕК признала, что взаимодействие множества налоговых систем представляет собой проблему для эффективного функционирования внутреннего рынка ЕС.

Национальные налоговые правила, разработанные исключительно с учетом внутренней ситуации, могут привести к затруднениям при их применении в трансграничном контексте. Имеется в виду риск дискриминации, или двойного налогообложения, либо дополнительных расходов на соблюдение нормативных требований. Более того, фискальные барьеры для трансграничной деятельности и инвестиций – предмет обширных судебных разбирательств в течение целого ряда лет, поскольку налогоплательщики пытались оспорить национальные законодательства государств-членов на основе свобод, предусмотренных основными договорами ЕС [43].

По мнению ЕК, одним из способов устранения основных налоговых барьеров, которые существуют для корпоративных налогоплательщиков, действующих более чем в одной стране ЕС, является разработка для многонациональных компаний Общей консолидированной базы по налогу на прибыль корпораций для их деятельности в масштабах Союза. ЕК намеревалась уже в 2008 г. представить проработанную законодательную инициативу для Консолидированной базы, хотя признавала, что даже в случае ее введения нерешенной останется проблема взаимодействия между ней и другими аспектами национальных систем прямого налогообложения.

В данном контексте особую важность ЕК придавала координации национальных налоговых систем. Комиссия всячески подчеркивала, что речь при этом идет не о полноценной гармонизации, которая привела бы к созданию общего свода законов ЕС, заменяющих национальное законодательство, а о том, чтобы сделать их совместимыми с основными Договорами ЕС и друг с другом.

Как можно понять, цель координации функционирования существующих национальных налоговых систем заключается не в замене их единой коммунитарной системой, а в обеспечении их бесперебойной работы без ущерба интересам налогоплательщиков.

Великая рецессия отодвинула планы ЕК в отношении Консолидированной базы. На первый план выдвинулся проект налога на финансовые транзакции в качестве реакции на поведение финансовых институтов ЕС [44]. С учетом размаха кризиса специалисты рекомендовали ввести общий налог на финансовые транзакции на европейском уровне, который будет взиматься с операций со всеми видами финансовых активов во избежание надувания новых «пузырей» и в целях стабилизации финансовых рынков [45]. Идея, которую одобрили экономисты, так и не была реализована, натолкнувшись на сопротивление в странах ЕС.

ЕК вернулась к идее Консолидированной базы уже после кризиса 2008–2009 гг. В 2011 г. было опубликовано Предложение о Директиве относительно общей консолидированной базы для налога на прибыль корпораций, в частности, во избежание двойного налогообложения (в том числе внутри одной группы компаний) или уклонения от уплаты налогов в рамках единого рынка [46]. Этому предложению предшествовали детальные исследования, проведенные не только представителями ЕК, но и независимыми специалистами, например, Price Waterhouse Cooper и Deloitte.

Так, специалисты подразделения по анализу фискальной политики Объединенного исследовательского центра (Joint Research Centre, JRC) при Еврокомиссии использовали математическую модель общего равновесия, специально разработанную в целях изучения и анализа функционирования национальных и международных реформ корпоративного налогообложения. Модель CORTAX (CORporate TAXation) была первоначально построена Центральным бюро планирования Нидерландов на основе налоговой модели ОЭСР. Эта модель описывает 27 стран ЕС, отдельно Великобританию, США, Японию и пример налоговой гавани. В CORTAX содержится подробное моделирование корпоративных налоговых систем, учитывая определение налоговой базы для конкретных стран. Кроме того, там смоделировано перемещение прибылей путем трансфертного ценообразования в налоговые гавани, с различиями между местными фирмами, штаб-квартирами ТНК и дочерними компаниями. Модель предоставляет результаты в масштабах всей экономики для основных макроэкономических показателей (ВВП, занятость, инвестиции и благосостояние, налоговая система) [47].

Консолидированная база, как подчеркивала ЕК, направлена на устранение некоторых основных финансовых препятствий для Единого рынка. В отсутствие общих правил корпоративного налогообложения взаимодействие национальных налоговых систем часто приводит к чрезмерному налогообложению и к двойному налогообложению, предприятия сталкиваются с тяжелым административным бременем и высокими затратами на соблюдение налоговых требований. Подобное положение создает препятствия для инвестиций в ЕС, а, следовательно, противоречит приоритетам, установленным в Стратегии «Европа-2020» по обеспечению «умного», устойчивого и инклюзивного роста.

Сформулированный в Предложении ЕК общий подход призван был обеспечить согласованность национальных налоговых систем, но при этом не привести к гармонизации налоговых ставок, чья справедливая конкуренция, наоборот, поощрялась Еврокомиссией. Разница в ставках должна была позволять поддерживать определенную степень налоговой конкуренции на внутреннем рынке, поскольку справедливая налоговая конкуренция обеспечивает большую прозрачность и позволяет государствам-членам оценивать как свою рыночную конкурентоспособность, так и потребности своих государственных бюджетов при установлении национальных налоговых ставок.

Кроме того, Консолидированная база поддерживает переход к более благоприятному для роста экологическому налогообложению, который предлагается в Стратегии «Европа-2020». Ключевой целью предложения было создание общей базы, поддерживающей исследования и разработки (ИР), что послужило бы стимулом для активно инвестирующих в эту область компаний.

ЕК представила ряд вариантов, призванных улучшить конкурентные позиции европейских компаний, давая им возможность рассчитывать свою прибыль в масштабах ЕС в соответствии с единым набором правил, и, следовательно, выбирать правовую среду, которая наилучшим образом соответствует потребностям их бизнеса, устраняя при этом издержки, связанные с существованием 27 отдельных национальных налоговых систем.

Эти варианты включали:

• необязательную общую базу корпоративного налога (необязательная CCTB). В этом случае компаниям-резидентам ЕС предлагалась возможность рассчитывать свою налоговую базу в соответствии с набором общих правил для Союза вместо любой из 27 действующих национальных систем;
• обязательную Общую базу корпоративного налога (обязательная CCTB). В соответствии с этим все компании-резиденты ЕС должны будут рассчитывать свою налоговую базу, исходя из набора общих правил для всего Союза;
• необязательную Общую консолидированную базу налогообложения корпораций (необязательная CCCTB): набор общих правил, устанавливающих консолидированную налоговую базу в масштабах ЕС как альтернативу нынешним 27 национальным системам корпоративного налогообложения и использованию «раздельного учета» при распределении доходов между предприятиями;
• обязательную Общую консолидированную базу корпоративного налогообложения (обязательная CCCTB): компаниирезиденты ЕС и/или постоянные представительства в ЕС, принадлежащие компаниям-резидентам стран за пределами Союза, должны будут применять правила CCCTB.

Экономические оценки результатов воздействия CCCTB показывали, что устранение препятствий для налогообложения корпораций позволит бизнесу делать более разумный экономический выбор и таким образом повысить общую эффективность экономики. Оба варианта – и необязательной, и обязательной CCCTB – могут привести к росту благосостояния, но при этом необязательная CCCTB предпочтительнее с точки зрения обеспечения занятости. ЕК предполагала через каждые 5 лет проводить уточнение результатов оценок.

В целом, проект Консолидированной базы 2011 г. предлагал создание системы общих правил для расчета налоговой базы компаний, являющихся налоговыми резидентами ЕС, и филиалов компаний из третьих стран, расположенных в ЕС. В частности, общая налоговая база предусматривала правила для расчета индивидуальных налоговых результатов каждой компании или филиала, консолидации этих результатов, когда есть другие члены группы, и распределения консолидированной налоговой базы между каждым участвующим государством-членом.

Предполагалось, что Консолидированная база будет доступна для компаний любого размера; для МСП будут устранены определенные налоговые препятствия на Едином рынке. МСП будут нести меньше затрат на соблюдение национальных требований, если решат коммерчески расшириться за пределы страны, где они были учреждены. Система не является обязательной. Учитывая, что не все предприятия ведут трансграничную торговлю, Консолидированная база не будет заставлять компании, не планирующие расширять деятельность за пределы своей национальной территории, нести расходы по переходу на новую налоговую систему.

Гармонизация в рамках Консолидированной базы будет включать только расчет налоговой базы и не будет влиять на финансовую отчетность. Поэтому государства-члены сохранят свои национальные правила финансового учета, а система CCCTB введет автономные правила для расчета налоговой базы компаний, не влияющие на подготовку годовой или консолидированной отчетности. ЕК, как уже было отмечено, подчеркивает, что у нее нет намерения распространять гармонизацию на ставки налогов. Каждое государство ЕС будет применять свою собственную ставку к своей доле в налоговой базе.

В соответствии с Консолидированной базой группы компаний должны будут применять единый набор налоговых правил во всем ЕС и иметь дело только с единым налоговым администрированием. Компания, выбравшая CCCTB, перестает подпадать под действие национального налогообложения прибылей корпораций в отношении всех вопросов, регулируемых общими правилами. Компания, которая не соответствует требованиям или не выбирает систему, предусмотренную Директивой CCCTB, продолжает подчиняться национальным правилам корпоративного налогообложения, которые могут включать особые схемы налоговых льгот для стимулирования ИР.

Основным преимуществом введения CCCTB является сокращение затрат компаний на соблюдение нормативных требований. ЕК привела данные, что сокращение затрат составит примерно 7%, если CCCTB вступит в силу. Специалисты по налогам, которые участвовали в консультациях по проекту CCCTB, подсчитали, что крупное европейское предприятие тратит более 140 тыс. евро (что эквивалентно 0,23% его оборота) налоговых расходов на открытие нового филиала в другом государстве-члене ЕС. CCCTB способна сократить эти расходы на 87 тыс. евро, или на 62%. Экономия для среднего предприятия еще более значительна, поскольку ожидается, что затраты упадут со 128 тыс. евро (0,55% от оборота) до 42 тыс. евро, или на 67% [48]. Это особенно важно, поскольку МСП составляют подавляющую часть всех компаний в ЕС и дают свыше половины совокупного оборота.

Принятая CCCTB помогла бы увеличить инвестиции в ЕС на 3,4% и рост на 1,2% [49]. Но проект ЕК, хотя и был тщательно проработан, так и не получил поддержку в 2011 г. от стран ЕС, поскольку был слишком амбициозным. Кроме того, некоторые специалисты высказывали опасения, что в случае принятия и вступления в силу CCCTB в ее текущих формулировках, может возникнуть риск того, что две трети общей налоговой базы в ЕС станут мобильными, «по крайней мере теоретически» [50].

Опасения ЕК относительно высоких ставок налогов на прибыль корпораций в ряде стран ЕС не оправдались – одним из последствий Великой рецессии стало дальнейшее снижение ставок налога на прибыль корпораций (в Великобритании, Швеции, Дании, Финляндии, Словении, Эстонии) для поддержания конкурентоспособности национальных экономик [51]. Выглядит странным, что в их число не вошла Франция, у которой предельная эффективная ставка налога на прибыль корпораций по отношению к издержкам производства максимальная по ЕС, что негативно влияет на конкурентоспособность. Эта ставка составляет 41,3% [52]. Кроме того, проект CCCTB не стал тогда приоритетным для ЕК, поскольку новая МФП на 2014–2020 гг. не потребовала масштабной реформы источников доходов Общего бюджета, и вопрос снова можно было отложить с целью дальнейшей проработки.

В принятом в 2015 г. Плане Юнкера (Инвестиционный план для Европы) вновь был поднят вопрос о необходимости роста инвестиций в ЕС, что снова сделало актуальным вопрос о налогах для стимулирования инвестиционной активности. План Юнкера – долгосрочная программа, нацеленная на поощрение частного инвестирования в ЕС. По состоянию на 2014 г. совокупный объем инвестиций в ЕС был на 15% ниже, чем в предкризисном 2007 г. (ЕС недосчитался примерно 430 млрд евро), из которых 75% пришлось на Францию, Великобританию, Италию, Испанию и Грецию. Экономические прогнозы ЕК показали, что именно низкие инвестиции привели к слабому оживлению после Великой рецессии как в ЕС, так и в еврозоне.

В 2013 г. инвестиции составили 19,3% ВВП, что примерно на 2 п.п. ниже долгосрочного среднего показателя, что означает, что текущий уровень инвестиций в ЕС на 230–370 млрд евро ниже нормы. Только в 2014 г. страны «Старой Европы» (ЕС-15) должны были инвестировать на 260 млрд евро больше (сравнение с динамикой общего объема инвестиций за 1970–2014 гг. и фактического общего объема инвестиций в 2014 г.) [53]. В долгосрочной перспективе отсутствие инвестиций негативно влияет на рост и конкурентоспособность. Поскольку увеличить инвестиции через каналы Общего бюджета было невозможно (из-за наличия законодательно ограниченного потолка в чуть более 1% ВНД ЕС), глава Еврокомиссии Ж.-К. Юнкер предложил трехступенчатый механизм стимулирования инвестиций.

По сути, речь шла о проведении структурных реформ, чтобы вывести ЕС на новый путь роста; об укреплении налоговой ответственности за восстановление устойчивости государственных финансов, а также об укреплении финансовой стабильности; росте инвестиций, чтобы стимулировать рост и поддержать в дальнейшем. По оценкам ЕК, это могло бы добавить 330–410 млрд евро к ВВП ЕС и создать 1–1,3 млн новых рабочих мест в ближайшие три года [54].

План Юнкера включает три взаимосвязанных направления. Во-первых, мобилизация источников инвестиций для предоставления как минимум 315 млрд евро дополнительных средств в течение последующих трех лет (с помощью новой структуры – Европейского фонда стратегических инвестиций, ЕФСИ)55 и более эффективное использование государственных финансов для привлечения частных инвесторов. Во-вторых, обеспечение роста и конкурентоспособности с помощью этого дополнительного финансирования. И, в-третьих, принятие мер по улучшению инвестиционного климата в ЕС.

Соответственно, целями Плана Юнкера стали: обеспечение дополнительного инвестирования для ЕС; повышение конкурентоспособности в стратегических отраслях экономики ЕС; укрепление Единого рынка. Именно в части укрепления Единого рынка ЕК снова вернулась к проекту СCCTB, избрав на этот раз более выверенный подход.

Начало работы ЕК касалось не самой CCCTB, а той ее части, которая была связана с прозрачностью налоговой системы. В марте 2015 г. ЕК обнародовала пакет мер по обеспечению налоговой прозрачности как части Плана Юнкера. Меры были сосредоточены на борьбе с уклонением от уплаты налогов на прибыль корпораций и наносящей вред налоговой конкуренцией в ЕС. Ключевым элементом этого пакета являлось предложение о налаживании автоматического обмена информацией между государствами-членами о своих налоговых правилах и решениях. Как утверждала ЕК, уклонение от уплаты корпоративных налогов лишает государственные бюджеты стран-членов ЕС миллиардов евро в год, «съедает» необходимые бюджетные доходы в странах-членах56, когда компании полагаются на сложность национальных налоговых правил и отсутствие сотрудничества между государствами-членами для перемещения прибыли и минимизации своих налогов. Правда, некоторые специалисты задавались вопросом, откуда ЕК взяла подобные цифры, поскольку даже если речь идет о потере доходов, неясно, как такие последствия могут быть оценены количественно [57].

Даже по состоянию на 2015 г., государства-члены крайне незначительно сотрудничали друг с другом, неохотно раскрывая информацию о своих налоговых постановлениях. Решение о том, может ли налоговое постановление иметь отношение к другой стране ЕС, остается на усмотрение государства-члена. В результате государства-члены часто не знают о трансграничных налоговых постановлениях, изданных в других странах ЕС, которые могут повлиять на их собственную налоговую базу, чем и пользуются компании.

Для исправления этой ситуации ЕК предложила обязать государства-члены автоматически обмениваться информацией о своих налоговых правилах. Комиссия установила строгие сроки: каждые три месяца национальные налоговые органы должны будут отправлять краткий отчет всем другим государствам-членам по принятым ими трансграничным налоговым постановлениям. Затем государства-члены смогут запросить более подробную информацию по каждому конкретному постановлению. Автоматический обмен информацией о налоговых решениях позволит государствам-членам выявлять злоупотребления в налоговой практике компаний и принимать необходимые ответные меры, а также должен стимулировать более здоровую налоговую конкуренцию.

В июне 2015 г. ЕК представила План действий по налогообложению корпораций, где подчеркивалось, что правила, регулирующие корпоративное налогообложение в ЕС, должны лучше отражать реалии современной экономики [58]. Некоторые компании используют несогласованность национальных мер, чтобы избежать налогообложения в ЕС, что приводит к значительным потерям доходов для государств-членов, увеличению налогового бремени для граждан и искажению конкуренции для предприятий – добросовестных налогоплательщиков.

Всё, что не получилось принять единым пакетом в 2011 г., теперь разбивалось на отдельные самостоятельные части, которые могли быть одобрены в разное время. ЕК представила ряд инициатив, которые должны были приниматься в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. В Плане подчеркивалось, что приоритетом ЕС является содействие устойчивому росту и инвестициям в рамках Единого рынка. Справедливое и эффективное налогообложение корпоративной прибыли как важный элемент справедливой и эффективной налоговой системы – основа для справедливого распределения налогового бремени. Такое налогообложение может способствовать устойчивому росту и инвестициям59, диверсифицировать источники финансирования европейской экономики и укреплять конкурентоспособность экономики ЕС.

Новый подход к корпоративному налогообложению также необходим ЕС для обеспечения справедливого и эффективного налогообложения и решения проблемы уклонения от корпоративного налогообложения. ЕК определила ряд направлений, которые способствуют решению этой задачи. В их числе: восстановление связи между налогообложением и территорией, где осуществляется хозяйственная деятельность; обеспечение корректной оценки корпоративной деятельности в национальной юрисдикции; создание в ЕС налоговой среды, которая стимулирует рост и конкурентоспособность; защита Единого рынка [60].

В предложенном Еврокомиссией Плане содержится перечень мер для достижения вышеуказанных целей. Они сосредоточены на областях, в которых действия ЕС были бы наиболее эффективным способом решения проблем корпоративного налогообложения и борьбы с конкретными видами злоупотреблений. Это включает определенные в ЕС и во всем мире механизмы, которые с наибольшей вероятностью будут способствовать агрессивному налоговому планированию, как, например, трансфертное ценообразование.

Первым пунктом в Плане была представлена Общая консолидированная база для налога на прибыль корпораций как чрезвычайно эффективный инструмент [61] для достижения целей более справедливого и эффективного налогообложения. ЕК вновь доказывала, что Консолидированная база устранила бы несоответствия между национальными системами, которые часто используют «агрессивные налоговые планировщики», и исключила бы возможность использования преференциальных режимов для перемещения прибыли ТНК. Более того, CCCTB могла бы обеспечить полную прозрачность эффективной налоговой ставки каждой юрисдикции, тем самым уменьшив возможности для такой налоговой конкуренции, которая искажает рыночные механизмы. Кроме того, CCCTB позволит членам ЕС применять общий подход по отношению к третьим странам, защищая Единый рынок от агрессивного налогового планирования [62].

В Плане ЕК на 2015 г. появились новые аргументы в пользу введения CCCTB с учетом изменившихся экономических условий. В отличие от предыдущих предложений, теперь на первый план выдвигается защита от наносящих вред налоговых действий и прозрачность системы, в то время как ранее Комиссия аргументировала введение CCCTB выгодами, которые компании получат в форме снижения издержек.

Кроме того, изменения затронули форму CCCTB – теперь ЕК предлагала обязательную Общую консолидированную базу. Эффективность необязательной CCCTB как инструмента предотвращения перемещения прибыли была ограничена, поскольку ТНК, которые минимизируют свою налогооблагаемую прибыль за счет агрессивного налогового планирования, вряд ли примут участие в CCCTB. Поэтому ЕК предложила разработать предложение об обязательной CCCTB (по крайней мере для ТНК).

Второе важное изменение коснулась самого механизма реализации Консолидированной базы: его сделали многоступенчатым. ЕК, видимо, осознала, что принять CCCTB единым пакетом не представляется возможным. Консолидация была признана самым сложным аспектом переговоров. Учитывая это, ЕК предложила отложить работу по консолидации до тех пор, пока Общая база для налога на корпорации не будет согласована и внедрена. Таким образом, начальная работа по консолидированной базе состояла в создании общей налоговой базы.

После принятия в июле 2016 г. Директивы по борьбе с уклонением от уплаты налогов в октябре того же года ЕК представила сразу два предложения, т.е. об общей налоговой базе для предприятий и об общей консолидированной базе по налогу на корпорации, одновременно и в рамках единой инициативы, хотя и разделенные на два этапа. Предложение 2011 г. о создании CCCTB, которое в настоящее время находится на рассмотрении Совета, будет отозвано одновременно с принятием Комиссией новых предложений.

Таким образом, с конца 2016 г. в работе находятся два проекта директив, касающихся европейского налога на прибыль корпораций. Первый проект директивы учреждает Общую базу (CCTB), второй проект касается Общей консолидированной базы (CCCTB). Если оба предложения ЕК будут приняты, то правила CCCTB станут обязательными для компаний (групп компаний), чей совокупный оборот в течение одного финансового года составляет более 750 млн евро. Кроме того, эти компании должны быть учреждены в соответствии с законодательством любой из стран ЕС, а владеть ими должны налогоплательщики-резиденты ЕС.

Цель Общей базы – сформировать единый набор правил для исчисления базы по налогу на корпорации на европейском едином внутреннем рынке, что способствует сокращению административных издержек и тем самым поддержанию конкурентоспособности экономики. Предложение ЕК о Директиве CCTB сосредоточено на так называемом «первом шаге» поэтапного подхода. Таким образом, он ограничен элементами общей базы, т.е. правилами расчета базы налогообложения корпораций, включая определенные положения против уклонения от уплаты налогов и международного аспекта предлагаемой налоговой системы. При этом, в отличие от предложения ЕК 2011 г., рассматриваются и дополнительные аспекты: в частности, налоговые льготы на ИР. Предполагается, что вопрос о консолидации CCCTB будет рассмотрен на втором этапе, после политического согласования элементов общей базы.

Предложение ЕК о CCTB подпадает под действие ст. 115 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС), и меры, принятые в соответствии с этой статьей, должны напрямую влиять на создание или функционирование Единого внутреннего рынка. ЕК подчеркивала, что налоговые искажения, выявленные на внутреннем рынке, могут быть устранены только с помощью обязательных правовых норм и общих законодательных рамок, действующих для всех членов ЕС. При этом предполагается, что CCCTB будет нацелена лишь на определенные категории налогоплательщиков (группы компаний определенного размера). Можно сделать вывод, что предусмотренные CCCTB правила не превышают того, что необходимо для достижения заявленных целей Договора для лучшего функционирования внутреннего рынка, и не затронут фискальный суверенитет отдельных стран.

Как и ранее, до опубликования проекта, ЕК провела предварительные исследования, публичные консультации и опросы заинтересованных сторон (представители бизнеса, власти, негосударственных организаций). В зависимости от типа респондента выявились различия во взглядах на то, является ли CCCTB подходящим инструментом для решения проблемы перемещения прибыли и снижения административного бремени. Хотя предложение о «перезапуске» CCCTB в целом снова было принято положительно, негосударственные организации и государственные органы больше внимания уделяют влиянию CCCTB на деятельность по налоговому планированию (уклонению от налогов), в то время как компании подчеркивают важность сокращения затрат на соблюдение нормативных требований и создания благоприятного для бизнеса инвестиционного климата.

В отличие от проекта 2011 г., когда количественный анализ влияния CCCTB на экономику был проведен не только специалистами ЕК, но и независимыми организациями, на этот раз Комиссия привлекла преимущественно европейских специалистов. Было проведено три детальных исследования – помимо уже упомянутой математической модели CORTAX (использовавшейся для оценки эффективности проведенных реформ в области корпоративного налогообложения в странах ЕС) специалисты Европейского центра экономических исследований имени Лейбница (Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, ZEW) провели анализ эффективных ставок налогов63 в ЕС и также влияния налогового планирования на их размер.

Общая корпоративная налоговая база способна привести к росту инвестиций и занятости на 3,6% и 0,5% соответственно. Экономический рост при этом увеличится на 1,3%. Ожидается, что затраты на соблюдение требований снизятся, особенно в рамках CCCTB (выигрыш составит 10% по времени и 2,5% затрат на соблюдение требований). Стоимость открытия дочерней компании снизится на 67%, что упростит для компаний (включая МСП) трансграничную деятельность [64].

ЕК подчеркивает, что затраты на соблюдение налоговых требований представляют собой существенное бремя для компаний, и их снижение станет важным преимуществом при внедрении Общей консолидированной базы как способа повышения конкурентоспособности фирм. Расчетные затраты на соблюдение нормативных требований для крупных компаний составляют около 2% от уплаченных налогов, в то время как для МСП оценка составляет около 30% от уплаченных налогов. Если 5% средних предприятий расширят свою деятельность за пределы страны базирования, то единовременная экономия может составить около 1 млрд евро. А если все транснациональные организации будут применять CCCTB, то текущие затраты на соблюдение требований могут снизиться примерно на 0,8 млрд евро. Ограничение обязательного применения консолидированной базы компаниями с общим оборотом более 750 млн евро охватит около 64% оборота, генерируемого этими фирмами [65]. При этом микропредприятия, а также МСП освобождаются от обязательного применения CCCTB. В то же время тем компаниям, для которых применение CCCTB не является обязательным, предоставляется возможность принять участие в системе CCCTB.

Для достижения определенной степени согласованности между двумя этапами (т.е. Общей базой, CCТB, и Консолидированной базой, CCCTB) компании должны будут соответствовать условиям консолидации, чтобы подпадать под обязательную сферу применения общей базы. Таким образом, как только обе инициативы ЕК будут приняты и одобрены (вместе с введением консолидации), все налогоплательщики в соответствии с правилами общей базы автоматически подключатся к схеме CCCTB. Эти общие правила также будут доступны в качестве альтернативы для компаний, которые не подпадают под условия CCCTB.

Налогооблагаемая по CCCTB прибыль будет уменьшена на ряд статей, в частности, коммерческие расходы (в них в том числе включаются все расходы, связанные с продажами). Предложение ЕК о CCTB повторяет, с некоторыми корректировками, список расходов, не подлежащих вычету, который содержится в предложении ЕК 2011 г. Кроме того, предлагается на уровне ЕС ввести налоговые льготы для компаний, инвестирующих в ИР, которые, как это уже давно широко признано, являются средством повышения эффективности экономики и стимулирования инновационной деятельности частного сектора путем предоставления налоговых льгот для расходов на ИР [66].

Важной новацией 2016 г. следует считать расширение стимулирования расходов на ИР. Ряд предложений уже был представлен в 2011 г., но теперь ЕК предложила «супервычет» на ИР. Налогоплательщики будут иметь право, в случае расходов на эти цели в cумме до 20 млн евро, на ежегодный дополнительный вычет в размере 50%.

Если расходы на ИР превышают 20 млн евро, налогоплательщики могут удержать дополнительно 25% от суммы превышения.

Учитывая, что одной из ключевых политических инициатив, касающихся функционирования Единого рынка, является поддержка МСП и инноваций, предложение ЕК 2016 г. содержит расширенный «супервычет» для малых начинающих инновационных компаний без ассоциированных предприятий – в частности для стартапов. Налогоплательщики67, которые соответствуют этим требованиям, согласно предложению ЕК, могут рассчитывать на 100%-ный «супервычет» своих затрат на ИР, если они не превышают 20 млн евро в год. Согласно подсчетам специалистов, подобный шаг значительно усилит стимулы для инвестирования в ИР с ожидаемым ростом около 17% [68]. Цель «второго шага» ЕК в создании Консолидированной базы заключается в установлении технических правил и формул по консолидации прибылей и пропорциональному распределению консолидированной базы по соответствующим странам ЕС.

CCCTB представляет собой эффективный инструмент для привязки дохода к месту создания стоимости с помощью формулы, основанной на ряде равновзвешенных факторов. Повторно представленное в 2016 г. предложение по CCCTB включает правила, касающиеся ряда ключевых действий инициативы ОЭСР по борьбе с размыванием налоговой базы и перемещением прибыли (Base Erosion and Profit Shifting, BEPS). Фактически следует ожидать, что CCCTB будет включать в себя элементы Директивы ЕС по борьбе с уклонением от уплаты налогов (ATAD), но в новом правовом контексте. Эти нормы должны стать частью общей европейской системы корпоративного налогообложения ЕС и устанавливать абсолютные правила, а не минимальные стандарты.

Консолидированная налогооблагаемая прибыль ТНК должна справедливо распределяться между странами-членами ЕС, где ТНК действует (только если она не нулевая). При этом используется специально разработанная формула распределения, согласно которой каждая страна ЕС получит возможность облагать свою долю прибыли по действующей в ней национальной ставке налога на прибыль корпораций.

В формулу входят три фактора – труд, активы, продажи (labour, assets, sales by destination) [69]. Поскольку эти факторы зависят от того, где компания генерирует прибыль, они более устойчивы к агрессивному налоговому планированию, и их комбинация отражает сбалансированный подход к распределению налогооблагаемой прибыли между правомочными государствами-членами. Фактор труда (рабочей силы) будет подразделяться на фонд заработной платы и количество сотрудников (т.е. каждый элемент считается за половину), чтобы учесть различия в уровнях заработной платы по всему ЕС и тем самым обеспечить более справедливое распределение. Фактор активов будет состоять из всех основных средств, а нематериальные и финансовые активы будут исключены из формулы из-за их мобильного характера и рисков обхода системы.

Следует отметить, что данная формула пропорционального распределения не учитывает специфику определенных отраслей экономики. Поэтому будут сформулированы правила для корректировки формулы, чтобы лучше соответствовать потребностям таких секторов, как финансовые услуги и страхование, нефтегазовый сектор, а также судоходство и воздушный транспорт.

ЕК должна через пять лет после вступления в силу обеих Директив рассмотреть ход их применения и отчитаться перед Советом. Отчет должен, в частности, включать анализ распределения налоговой базы между государствами-членами.

В течение года правительства стран ЕС изучали предложения ЕК, а к началу 2018 г. ЕП70, после анализа откликов стран, предложил поправки к проектам Директив в рамках процедуры консультаций и передал документ в Совет.

Принятие этих двух Директив предусматривает единогласное одобрение в Совете ЕС [71]. Если же они не будут приняты, то сохранение почти трех десятков (без Великобритании) различных налоговых режимов будет представлять собой дополнительное препятствие на пути трансграничных вложений капитала внутри ЕС и, кроме того, лишнюю нагрузку на предприятия. По состоянию на конец 2020 г. ситуация по-прежнему остается неопределенной.

Введение CCCTB в ЕС повлечет за собой фундаментальные изменения в системе налогообложения доходов корпораций. Хотя национальные налоговые ставки останутся неизменными, Консолидированная база существенно повлияет на способ расчета прибыли компаний путем установления общих правил и формулы консолидации для расчета общей налоговой базы. Это принесет значительные преимущества – фирмам больше не придется иметь дело с различными национальными налоговыми системами, что приведет к снижению затрат на соблюдение требований, хотя это утверждение и оспаривается. Еще одним значительным преимуществом будет то, что использование трансфертных цен или финансовых структур для перемещения прибыли внутри ЕС с целью сокращения общих налоговых обязательств станет невозможным. После введения Общей базы (CCTB) эффективное налоговое бремя должно снизиться почти во всех государствах-членах (среднее снижение порядка 5,1%), согласно оценкам аналитиков ZEW и Мангеймского государственного университета [72].

Кроме того, в случае одобрения предложений ЕК по обеим Директивам у Общего бюджета ЕС может появиться новый источник доходов, не зависящий от национальных интересов и предпочтений. В зависимости от применяемой ставки налога, связанной с CCCTB, поступления могут составить 21–140 млрд евро в 2021–2027 гг., не включая ожидаемые доходы от снижения уклонения от налогов [73]. При этом CCCTB призвана укрепить Единый рынок и связана с новым аспектом наднациональной политики ЕС. Это должно повысить эффективность европейских предприятий и экономики в целом. Включение МСП в систему CCCTB приведет к увеличению текущей налоговой базы на 8,9%–12,8%, до 900 млрд евро [74].

Однако имеются и недостатки. Перевод прибылей в страны с низкими налогами за пределами ЕС все еще будет возможен, если в других странах будет действовать система раздельного учета. Более того, ЕС в целом также будет вести отдельный учет прибыли, полученной в остальном мире. Консолидация прибыли может породить новые искажения, поскольку фирмы, получающие прибыль в странах с высокими налогами, будут иметь стимулы для приобретения убыточных фирм в странах с низкими налогами. Разница в налоговых ставках также продолжит искажать экономическую активность на внутреннем рынке ЕС. Введение Консолидированной базы приведет к перераспределению доходов от налога на прибыль корпораций между государствами-членами. Те страны, которые будут терять доходы, не захотят вводить налог или потребуют компенсации. Впрочем, пока Директивы не приняты, подобные варианты остаются только теорией.

2. Экологические налоги и сборы в реализации долгосрочных приоритетов ЕС

Налоги, связанные с экологией и приоритетами ЕС в этой сфере, достаточно давно обсуждаются как на европейском уровне, так и в большинстве других развитых стран. Вопрос о налогообложении хозяйственной деятельности, порождающей негативные внешние эффекты, впервые поставил в начале ХХ в. английский экономист А. Пигу. Его идеи в наши дни получили развитие в виде Pigouvian (Pigovian) tax [75] – налогов на выбросы, загрязнение окружающей среды, которые приводили бы издержки от деятельности бизнеса в соответствие с социальными, иными словами, стимулировали бы экономических агентов к снижению нагрузки на экологию.

Впоследствии с А. Пигу полемизировал английский экономист Р. Коуз, который, как и ряд других исследователей, подчеркивал, что дополнительные издержки производства (затраты, которые предприниматель стремится свести к минимуму) сокращают прибыль, снижают экономическую эффективность. По мнению Коуза, налог должен соответствовать причиненному ущербу и в зависимости от него должен меняться. В связи с этим налоговая система, ограничивающаяся налогом на производителя за причиненный ущерб, может привести к неоправданно высоким расходам на предотвращение ущерба. Этого, полагает он, можно было бы избежать, если основывать налогообложение не на причиненном ущербе, а на снижении (в самом широком смысле) стоимости производства, обусловленного выбросами [76].

Две позиции относительно соотношения экономической и социальной значимости налогообложения сохраняются по сей день и иллюстрируют сложившуюся ситуацию в сфере экологических налогов. Американские специалисты, в свою очередь, считают, что в будущем во всем мире выбросы углерода будут облагаться налогом там, где они производятся. Однако, продолжают они, в реальности выбросы углерода облагаются налогами по разным ставкам или облагаются символически в разных странах [77]. С такой точкой зрения можно согласиться: в целом, в странах ОЭСР и Группе-20 не произведена оценка (are unpriced) почти двух третей промышленных выбросов парниковых газов, и лишь 2% выбросов оценены в 30 евро за тонну CO2 или выше [78].

Британские исследователи указывают на значительную политическую составляющую (political context of decisionmaking)79 проблемы налогообложения энергоносителей в промышленно развитых странах. Вся история налогов на выбросы связана с мощным политическим противодействием введению таких налогов, в частности в США и ЕС. Политическое значение, которое придается этой проблематике, по нашему мнению, лишь отчасти объясняется опасениями по поводу негативного влияния на занятость и темпы роста экономики. В самом деле современные исследования на примере европейского опыта демонстрируют отсутствие доказательств в поддержку утверждений о том, что [углеродный] налог отрицательно повлияет на рабочие места или на рост ВВП [80].

В настоящем контексте европейские экологические «зеленые» налоги (налоги на дорожное топливо, налоги на выбросы углерода, налоги на энергию) рассматриваются как новый, ранее не использующийся источник доходов Общего бюджета, а не только как инструмент реализации экологической и энергетической политики ЕС, существующей уже не один десяток лет (см. Врезку 6).

Врезка 6. Углеродные налоги

Налог на выбросы углерода (углеродный налог) в строгом смысле слова – это налог, который нацелен на объемы использования энергии, получаемой от сжигания углеводородов, что и дает выбросы CO2, тогда как налог на энергию (или энергетический налог) применяется к количеству использованной энергии. Некоторые европейские страны сочетают углеродный налог с энергетическим – объединение налога на выбросы (с целью сокращения загрязнения), с налогом на ресурсы, который сигнализирует о редкости ресурса. Так, в Скандинавских странах и Финляндии введено двойное налогообложение на использование ископаемого топлива: одна часть налога относится к потреблению энергии, другая – к выбросам CO [2].Энергетический налог побуждает пользователей снижать потребление энергии, в том числе за счет повышения энергоэффективности (одна из трех целей пакета ЕС по энергетике и климату 2020), тем самым косвенно снижая выбросы. Налог на выбросы углерода поощряет использование неуглеродной энергии. Такое сочетание налогов создает дополнительные стимулы для достижения сразу двух целей – сокращения выбросов, повышения энергоэффективности. Различают также налоги на углерод, основанные на выбросах, связанных с потреблением или использованием топлива (в зависимости от места назначения), и налоги на углерод, применяемые к выбросам, возникающим в результате производства или поставки топлива (на основе происхождения).

Кроме того, с учетом декларируемых ЕС долгосрочных целей по построению безотходной и «зеленой» экономики, по стимулированию экономического роста, инвестиций и занятости, предполагается, что экологические налоги станут эффективным инструментом в достижении этих целей. При этом уже давно отмечается, что эффективная и благоприятная для роста экономики налоговая система неизбежно должна переносить основное бремя с рабочей силы на иные виды налогов, которые не оказывают слишком негативного влияния на рост – налоги на имущество, окружающую среду и потребление (косвенные налоги). Более того, в Стратегии «Европа-2020» прямо говорится, что страны ЕС «должны стремиться перенести налоговое бремя с налогов на труд – на энергетические и экологические налоги в рамках “озеленения” (greening) налоговых систем» [81].

Экологические налоги в экономике предоставляют две выгоды: первая связана непосредственно с экологией, вторая – со льготами с точки зрения занятости или бизнеса, обусловленными снижением налогов на факторы производства. Для ЕС, где налоговое бремя на труд, по мнению специалистов, является чрезмерным (ухудшая конкурентоспособность экономики), вторая выгода особенно значима. Более того, в 2016 г. в Докладе Группы Монти прозвучал призыв начать на европейском уровне экологическую налогово-бюджетную реформу (environmental fiscal reform) [82].

Следует подчеркнуть, что длительное время Сообщество, а потом и Союз, были ограничены в полномочиях относительно экологической политики и ее инструментов, хотя интерес со стороны правительств отдельных стран к фискальным инструментам экологической направленности отмечался еще в 1980-е гг. [83]. В рамках ЕЭС интерес к подобному аспекту был отражен в отчете Рабочей группы КЕС по окружающей среде и внутреннему рынку (1989)84, Слушаниях в Европарламенте (июнь 1990 г.)85, а также в Решении Совета ЕЭС по вопросам окружающей среды и энергетики (октябрь 1990 г.)86 о разработке Предложения по европейскому углеродному налогу в целях предотвращения изменения климата и сокращения выбросов парниковых газов, начиная с углекислого газа.

Как Дублинская декларация Европейского совета (1990), так и Пятая программа действий по охране окружающей среды (ЕС, 1992 г.) более формально указали на необходимость принятия новых подходов к использованию инструментов политики. В свою очередь, в Белой книге о росте, конкурентоспособности и занятости (декабрь 1993 г.) были обозначены более широкие положительные макроэкономические последствия такой экологической политики. Подчеркивалась возможность достижения экономического процветания без нанесения ущерба окружающей среде [87].

Таким образом, прорыв в форме расширения полномочий наднациональных органов ЕС относительно экологических вопросов наступил только в 1990-е гг., хотя сама по себе экология упоминалась еще в Римских договорах. Кроме того, специалисты отмечают значительные трудности, связанные с общими налоговыми инициативами на уровне ЕС.

Впервые о фискальных механизмах, связанных с экологией, ЕК упоминала еще в начале 1990-х гг., когда было выпущено Уведомление о стратегии Сообщества по ограничению выбросов и энергоэффективности, где первым шагом в борьбе с глобальным потеплением выделено решение о «стабилизации» выбросов СО2.как основного его фактора [88]. В 1992 г. ЕК опубликовала Предложение о первом проекте

налога на выбросы углерода (углеродного налога, carbontax). В Документе, однако, указывалось на риск для конкурентоспособности из-за дополнительных издержек, расходов, связанных с применением таких налоговых инструментов. В итоге хозяйственные акторы, которые платят такой налог, становятся более уязвимыми на рынках как внутри интеграционного объединения, так и за его пределами [89]. На ЕС в то время приходились 13% мировых выбросов СО2.с перспективой дальнейшего их повышения в случае непринятия никаких действий. Для решения этой проблемы наряду с развитием ИР по этому направлению ЕК представила и налоговые инструменты. Специалисты отмечали, что принятие общих экологических налогов, таких как общеевропейский налог на выбросы CO2, стало бы шагом вперед в процессе европейской интеграции [90].

Комиссия подчеркивала, что точные детали налога должны разрабатываться в сотрудничестве со странами Союза91, но это не помогло его принятию. Так как от стран ЕС требуется единогласное голосование по фискальным вопросам, проект провалился, поскольку большинство стран Союза усмотрели в этом предложении ЕК «опасный прецедент». В случае принятия такого налога их фискальный суверенитет в дальнейшем будет все больше урезаться.

В 1994 г. в Директиве об упаковочном мусоре (Packaging Waste Directive) было установлено, что государства-члены будут располагать свободой действий в применении экономических инструментов в области экологии (избегая при этом новых форм протекционизма92) до тех пор, пока не будет определен более согласованный подход. Но, помимо установленных минимальных ставок акцизов, это единственный прогресс, который можно было отметить.

В мае 1995 г. ЕК вновь опубликовала Предложение о европейском углеродном налоге. Хотя содержание предложения было очень похоже на первый вариант 1992 г., в него было внесено важное изменение. Директива зафиксировала согласованную структуру налога, но выбор ставки налогообложения оставлен на усмотрение государств-членов в соответствии с их «потребностями и возможностями». Кроме того, в целях сохранения конкурентоспособности компаний необходимо стимулировать государства-члены, чтобы они направляли получаемые от такого налога доходы на сокращение других налогов, в частности на труд [93]. Ставки, запланированные на 2000 г., не были обязательными, но представляли собой целевой уровень, к которому государства-члены попытаются свести свои национальные ставки. Это предложение снова не было поддержано.

Следует отметить, что все предложения Комиссии относительно экологических налогов, выдвинутые в начале 1990-х гг., заключались в гармонизации минимальных ставок налогообложения. Речь не шла о налоге, взимаемом на уровне Европейского союза в качестве собственного ресурса для Общего бюджета. Эта тема практически не затрагивалась в дебатах. Однако в отчете Европейской комиссии 1993 г. об источниках доходов ЕС один раздел все же был посвящен возможным новым собственным ресурсам, где иными подходящими кандидатами на новые источники собственных ресурсов были названы налог на выбросы СО2.и налог на прибыль корпораций [94]. Правда, особого внимания это не привлекло. Экономисты оценивали потенциальные поступления от этого налога в 1,14% ВВП ЕС. Тем не менее специалисты уже тогда отмечали, что такая организация, как ЕС, у которой есть Общий бюджет с доходами и расходами, может принять решение о введении наднационального экологического налога в качестве собственного ресурса [95], поскольку у него есть ряд преимуществ. Среди них – стимулирование проведения эффективной европейской экологической политики, а также сокращение взносов с ВНД стран-членов в Общий бюджет ЕС.

Вследствие провала усилий по введению европейского экологического налога Еврокомиссия в конце 1990-х гг. была вынуждена обратиться к иной форме компенсации за выбросы – торговле квотами, создав Систему торговли выбросами (СТВ) парниковых газов в качестве «инструмента климатической политики Европейского союза» [96]. Система впоследствии зарекомендовала себя очень хорошо и превратилась в крупнейший подобный рынок торговли квотами (см. Врезку 7).

Врезка 7. Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов

Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов (EU Emissions Trading System, EU ETS) – первая в мире и крупнейшая система торговли квотами на выбросы, на долю которой приходится более трех четвертей международной торговли на этом рынке. По образцу данной системы были разработаны аналогичные программы по всему миру на национальном, региональном уровне. СТВ на сегодняшний день включает четыре последовательных этапа: Фаза I (2005–2007 гг.), или период до вступления в силу Киотского протокола, согласно которому страны ЕС должны были выполнить обязательства по сокращению выбросов парниковых газов в атмосферу; Фаза II ( 2008–2012 гг.), что совпадает с первым периодом обязательств в рамках Киотского протокола; Фаза III (2013–2020 гг.) и Фаза IV (2021–2030 гг.). На разных этапах СТВ постоянно подвергалась обновлениям, изменениям и улучшениям. Основной целью фазы I было установление предельных значений выбросов, ответственность за соблюдение которых возлагалась на государства-члены. Страны определяли объем квот, который затем фиксировался в национальном плане распределения и представлялся на утверждение ЕК. Фаза II совпала с первым периодом обязательств по Киотскому протоколу. С началом этого этапа были предприняты меры по усовершенствованию СТВ. В частности, понижен потолок выбросов, к системе присоединились три страны вне ЕС, расширилось количество секторов в СТВ. Фаза III существенно изменила СТВ. Система стала более централизованной – были отменены национальные планы. Произошло дальнейшее понижение потолка выбросов; на европейском уровне были установлены общие правила распределения квот. Также был создан специальный фонд – «Резерв новых участников» (New Entrants’ Reserve, NER 300) объемом в 300 млн квот на выбросы. На средства от продажи квот финансируется развитие низкоуглеродных технологий. Фаза IV имеет целью увеличить темпы сокращения выбросов, а также финансировать низкоуглеродные инновации и модернизацию энергетического сектора. Система охватывает примерно 12 тыс. электростанций, производственных предприятий, других стационарных объектов в 31 стране: в 27 странах-членах ЕС, Великобритании, Исландии, Лихтенштейне, Норвегии. В совокупности СТВ охватывает около 45% общего объема выбросов парниковых газов в ЕС, включая в основном сектора, где выбросы можно легко и с большой степенью точности измерить. Помимо CO2 от производства электроэнергии и тепла, энергоемких отраслей промышленности (нефтеперерабатывающие заводы, производство чугуна, стали, алюминия, других металлов, цемента, извести, стекла и пр.), в систему включены и закись азота (N2O) от производства азотной, адипиновой, глиоксиловой кислот и глиоксаля, а также перфторуглероды (ПФУ) от алюминиевого производства.

 

Ряд стран поддержали предложение ЕК и ввели обложение выбросов у себя – Швеция, Финляндия, Норвегия и Дания [97]. Впоследствии к ним присоединилась Ирландия (с 2010 г.)98 с целью поощрения предприятий и граждан к внедрению более экологически безопасных способов производства или потребления.

Таким образом, в 1990-е гг. усилия на уровне ЕС были нацелены на улучшение условий для отдельных государств-членов, которые хотели при реализации экологической политики воспользоваться преимуществами европейских экономических инструментов. Отметим, что предложение по минимальному гармонизированному акцизу на энергию уже было принято. Но хотя экологическое налогообложение в ЕС стало играть более заметную роль, чем на других континентах, это очень мало отражалось на увеличении поступлений от экологического налога как доли от ВВП [99].

Предложение Комиссии 1997 г., было сфокусировано на энергетических налогах – на создании новой основы для налогообложения энергетических продуктов, которая позволила бы перестроить налоговые системы стран ЕС для достижения национальных целей в области занятости, окружающей среды, транспорта и энергетики в рамках единого рынка [100]. Предложение касалось поэтапного введения на всей территории ЕС согласованного минимального акциза на энергетические продукты [101].

Переговорный процесс занял шесть лет, и с 1 января 2004 г. Директива о налогообложении энергоносителей и электроэнергии вступила в силу [102]. Согласно этому документу, большинство таких продуктов подлежат налогообложению ЕС. Директива повлекла за собой гармонизацию налоговой базы по ряду энергетических продуктов, а также приближение уровней налогов к минимальным ставкам налогообложения в ЕС. Эта Директива была разработана, прежде всего, для того, чтобы избежать искажений конкуренции в энергетическом секторе на внутреннем рынке. В ней устанавливались общие правила налогообложения, а также разрешенные льготы и изъятия. Под действие Директивы не подпадали энергетические продукты, не используемые в качестве моторного топлива или для отопления.

Вплоть до начала XXI в. все предложения ЕК относительно экологических (и энергетических) налогов не рассматривались в качестве новых наднациональных источников пополнения доходов Общего бюджета. Даже в «Повестке дня-2000» (Agenda 2000), энергетический налог не был заявлен как возможный вариант нового наднационального ресурса Общего бюджета, хотя в 2004 г. Ф. Каттуар, бельгийский специалист по бюджетно-налоговым вопросам в ЕК, утверждал, что подобные налоги не только способствуют эффективному распределению ресурсов в ЕС, но и принесут значительные доходы в Общий бюджет ЕС [103].

Ситуация с собственными ресурсами ЕС осложнялась с каждым годом – Евросоюзу предстояло крупнейшее расширение. Сложилось следующее сочетание факторов: законодательное ограничение потолка собственных ресурсов; нежелание стран вносить в Общий бюджет со своего ВНД больше того, что они уже вносили; пристальное внимание к вопросам экологии и климата. Кроме того, иные инициативы ЕК (относительно европейского налога на прибыль корпораций) находились в стадии разработки и отставали по ее глубине от экологических налогов. Возник запрос на новые собственные ресурсы фискального характера, к которому вернулись только в 2009 г., когда ЕК предложила рассмотреть (правда, без уточнения) группу альтернативных собственных ресурсов для Общего бюджета. C этого момента Еврокомиссия начала вести работу сразу по ряду направлений. Так, в 2010 г. ЕК предложила в качестве дополнительного источника финансирования Общего бюджета рассмотреть введение энергетического налога, а также использовать часть средств СТВ 1 [04].

Правда, уже в следующем, 2011 г., ЕК признала невозможность быстрой реализации своих предложений с учетом политических вызовов, предложив стратегию пошагового внедрения части доходов СТВ в Общий бюджет. Изначально предполагалось создать структуру на европейском уровне для проведения аукционов по квотам. Затем доходы от СТВ отдельным соглашением предполагалось включить в источники финансирования Общего бюджета.

Еще одним потенциально новым источником доходов Общего бюджета стало предложенное Еврокомиссией в 2011 г. налогообложение воздушного транспорта, который в СТВ не входил. С учетом того, что ни НДС, ни налог на топливо с воздушного транспорта не взимаются, а 75% выбросов парниковых газов от него исключены из СТВ, создание подобного фискального инструмента в глазах ЕК выглядело оправданным. Кроме того, выбросы парниковых газов от воздушного транспорта среди всех прочих видов транспорта растут наиболее быстрыми темпами (к 2030 г. прогнозируется рост выбросов СО2.от авиации на 300%). Введение специального сбора с авиации оценивалось в 2016 г. в качестве важного источника финансирования собственных ресурсов Общего бюджета ЕС, особенно с точки зрения его «экологической добавленной стоимости» [105].

В 2015 г. с подписанием Парижского соглашения по климату введение собственных ресурсов, основанных на европейских экологических налогах, стало приобретать реальные черты, хотя даже тогда углеродный налог на уровне ЕС рассматривался только как дополнение к СТВ, охватывая те сектора, где СТВ не действовала (транспорт, сельское хозяйство, отопление жилых домов) [106].

В Европе цены на топливо более чем вдвое выше, чем в США. Налоги на топливо создали европейским производителям транспортных средств мощный стимул к разработке топливосберегающих технологий (как после энергетического кризиса 1973 г.), что дает им конкурентное преимущество на мировых рынках. Энергетические налоги уже существуют во всех государствах-членах ЕС [107] и в определенной степени согласованы на уровне ЕС, в то время как налоги на выбросы углерода (или CO2) встречаются реже.

Ряд государств-членов ввели специальные налоги на выбросы углерода или CO2, но большинство налогов, связанных с окружающей средой, с последствиями выбросов парниковых газов, взимаются с энергетических продуктов и транспортных средств [108], а не непосредственно с выбросов CO [2]. В настоящее время в Дании, Ирландии, Финляндии, Швеции, во Франции и в Словении действует налог на выбросы CO2, однако национальные ставки значительно отличаются друг от друга и не отражают стоимость выбросов в соответствии с Системой торговли выбросами ЕС. Налоги на выбросы углерода обычно предназначены для дополнения СТВ за счет налогообложения секторов, не охваченных схемой разрешений.

ЕС взял на себя обязательство привести налогообложение в большее соответствие с намеченными целями в области энергетики и изменения климата. Предложение ЕК по пересмотру Директивы о налогообложении энергоносителей и электроэнергии (Energy Taxation Directive, 2011 г.) предусматривало применение единой минимальной ставки для выбросов CO2 (20 евро за тонну CO2) [109] для всех секторов, не охваченных СТВ. Это привело бы к введению «углеродных цен» в определенных секторах экономики, а именно: в домохозяйствах, на транспорте, в малом бизнесе и сельском хозяйстве, которые не входят в СТВ. Налог на выбросы CO2 в размере 20 евро за тонну CO2 на все выбросы, не относящиеся к СТВ, имел бы бюджетный потенциал в размере около 40 млрд евро для ЕС-27 в 2020 г. [110]

Но после трех лет переговоров Комиссия официально отозвала свое предложение 7 марта 2015 г. Попытка привести налогообложение в соответствие с потребностями новой энергетической системы не удалась. Предложение было направлено на решение проблем, возникших на внутреннем рынке с точки зрения недобросовестной конкуренции. Введение углеродного следа в налогообложение энергии и координация между СТВ и ценообразованием на углерод к этому не относились. Таким образом, по состоянию на 2015 г. действовала старая Директива 2003 г., хотя она была признана контрпродуктивной для целей Союза в области энергетики и изменения климата и несовместимой с СТВ [111]. Основная идея предложенной реформы налогообложения состояла в изменении национальной налоговой системы, с тем чтобы акцент смещался с труда и капитала на деятельность, которая приводит к чрезмерному использованию природных ресурсов и признана наносящей вред окружающей среде.

После подписания Парижского соглашения по климату появился термин «зеленые собственные ресурсы», который обозначает группу наднациональных экологических фискальных инструментов, или потенциальных налогов на европейском уровне, связанных с экологией. Сюда относятся: налог на дорожное топливо, налог на выбросы СО2. энергетический налог. Европейские специалисты предлагают оценивать эту группу по ряду критериев, определяющих вероятность вхождения того или иного налога в число источников Общего бюджета в ближайшем будущем. Среди этих критериев – экономическое измерение (достаточность, стабильность, размер операционных издержек); экологическое измерение (воздействие на окружающую среду, эффективное распределение ресурсов) [112]. Один налог на топливо в ЕС давал в 2013 г. поступления в размере свыше 167 млрд евро, которые превышали объем Общего бюджета ЕС в том же году (139,7 млрд евро) [113].

Еще до публикации Доклада Группы Монти в 2016 г. появилось проведенное фракцией «Зеленых» в Европарламенте обстоятельное исследование всех основных «зеленых» ресурсов для Общего бюджета. В исследовании представлено восемь потенциальных дополнительных ресурсов Общего бюджета, большая часть из которых напрямую увязана с экологией. Следуя логике авторов, к «зеленым» ресурсам были отнесены и те, которые, по крайней мере, способны сделать Общий бюджет «более социальным, экологичным и экономически устойчивым». В их числе: европейский углеродный налог, энергетический налог, налог на моторное топливо, обложение товаров из стран с менее жесткими экологическими нормами, европейский налог на авиабилеты, налог на финансовые транзакции, европейский налог на прибыль корпораций, а также штрафы Суда ЕС. Суммарно перечисленные ресурсы, будучи одобренными, способны дать доход свыше 240 млрд евро в год [114], что существенно превышает ежегодный Общий бюджет.

Особый интерес представляет идея европейского налога на авиабилеты, причем он рассматривается не только как «зеленый» ресурс, но и как инновационный фискальный инструмент, средства от которого могут предназначаться для финансирования помощи развивающимся странам. Этот классический косвенный налог (на потребление) исходит из перспективы роста роли воздушного транспорта в будущем, что создает достаточно широкую базу, которая со временем может увеличиться.

Специалисты отмечают «недообложение» авиационного сектора в экономике. Низкое налогообложение авиаперевозок подразумевает отказ от потенциальных доходов от Pigovian taxes, налогов на выбросы – мощного рыночного инструмента, связанного с повышением цен на авиаперевозки. Такой налог призван выявить реальные социальные издержки и снизить чрезмерный спрос на авиаперевозки, обусловленный их низкими ценами, что, в свою очередь, связанo с низкими налогами. По данным Европейского агентства по окружающей среде, потери ЕС-25 только за 2013 г. из-за освобождения от топливного налога международных рейсов составили от 20 до 32 млрд евро [115]. Подобные исследования, проводимые по заказу политических акторов, безусловно, показывают степень внимания, которое внутри ЕС привлекают экология и финансы. Публикация Доклада Группы Монти в 2016 г. о новых источниках доходов Общего бюджета ЕС вновь вывела вопросы экологического налогообложения на первые места в наднациональной повестке дня.

В целом, в Докладе Группы Монти представлены все потенциальные источники Общего бюджета, в том числе собственно «зеленые» ресурсы. Помимо углеродного налога, отчислений с СТВ, налога на моторное топливо, там присутствует «собственный ресурс, основанный на электричестве» (electricity tax-based own resource) [116]. Все потенциальные источники имеют один большой плюс – в них высока европейская добавленная стоимость (положительные экстерналии для ЕС, происходящие от проведения общеевропейских политик).

Как отмечается в Докладе, ценообразование, связанное с углеродом, может принимать разные формы – либо иметь фискальный (налоговый) характер, либо выступать как рыночный инструмент (в частности, уже упомянутая СТВ). Более общий, чем налог на ископаемое топливо, углеродный налог, налагаемый на все источники выбросов парниковых газов, способен оказать влияние на затраты и цены и будет направлен на изменение поведения потребителей или производителей в направлении менее «углеродоемких» услуг и технологий производства, что представляет собой важный шаг к участию в борьбе с изменением климата [117].

Альтернативой непринятому Предложению ЕК 2011 г. (напомним, речь шла о налогообложении энергоносителей и электроэнергии) может стать косвенный углеродный налог на потребление (налогообложение конечной продукции) в зависимости от того, сколько CO2 выбрасывается при производстве определенных товаров, независимо от того, происходит ли этот процесс (целиком либо частично) внутри ЕС или за его пределами. Этот налог находится на первом месте среди всех фискальных инструментов, связанных с экологией. Такой углеродный налог учитывает наличие «углеродного следа» потребителя, а преимущество налога заключается в том, что он охватывает потребление как импортных, так и местных продуктов, причем потенциальные поступления от подобного налога еще в 2011 г. оценивались в 1% ВВП ЕС [118].

В случае принятия налога на выбросы CO2 авторитет ЕС как мирового лидера в области защиты окружающей среды и борьбы с изменением климата укрепится. Налог на выбросы CO2 будет более эффективным и создаст равные условия для экономических субъектов во всем ЕС, причем он не будет применяться к возобновляемым источникам энергии (ВИЭ), что предоставит им преимущество по сравнению с традиционными видами топлива, с которыми ВИЭ конкурируют. Таким образом, собственный ресурс, основанный на углеродном налоге, будет иметь четкую корреляцию между приоритетными целями политики ЕС и финансированием Общего бюджета.

При этом в качестве негативных последствий в случае чрезмерно эффективной реализации этого налога называется снижение поступлений в Общий бюджет в будущем; поэтому подчеркивается, что финансирование Общего бюджета – лишь вторая по важности (после экологической) цель налога. Учитывая, что ЕС взял на себя обязательство к 2050 г. сократить выбросы на 80–95%, этот налог в долгосрочной перспективе не может рассматриваться как стабильный и постоянный источник поступлений в Общий бюджет ЕС.

Второй вид потенциального источника новых доходов – отчисления от СТВ – системы, созданной с целью снижения выбросов парниковых газов до определенного уровня. Разрешения (квоты) на выбросы распределяются между государствами-членами, а затем выставляются на торги. В рамках третьей фазы СТВ создан резерв стабильности рынка для устранения значительного избытка квот на рынке, возникшего в результате экономического кризиса, в результате которого выбросы сократились больше, чем ожидалось.

При создании СТВ изначально не предполагалось обеспечить стабильный поток доходов Общего бюджета ЕС в качестве собственного ресурса, такой вариант впервые прозвучал только в 2010 г. Но, поскольку СТВ охватывает все страны ЕС, она способна служить базой для нового ресурса. У отчислений с СТВ также есть недостаток, отмеченный ранее у углеродного налога: со временем, их объем будет падать, поэтому по критерию достаточности этот потенциальный источник также в долгосрочной перспективе потеряет свое значение. Кроме того, изначально речь шла о небольших объемах средств – около 2,5% всего Общего бюджета119, поэтому этот ресурс скорее войдет в группу «прочие ресурсы», а не станет полноценным источником поступлений.

Вариант налога на моторное топливо по объему доходов считается одним из самых привлекательных – обложение топлива дает существенный доход государствам ЕС (хотя и сильно различается по странам) и относится к транспортному сектору, который, по мнению экспертов, в перспективе способен увеличить выбросы (см. Врезку 8).

Врезка 8. О динамике выбросов СО2./strong>

Шотландский специалист по анализу проблем экологии и устойчивого роста экономики Х. Ритчи на страницах научного интернет-издания «Наш мир в данных» приводит оценки, согласно которым в будущем глобальный транспорт (измеряемый в пассажиро-километрах) удвоится, уровень владения автомобилями вырастет на 60%, а спрос на пассажирскую и грузовую авиацию утроится к 2070 г., что может привести к значительному увеличению выбросов от транспорта [6].

По данным доклада Международного энергетического агентства (МЭА) 2020 г., в разделе о влиянии пандемии COVID-19 на использование энергии, выбросы CO2 в 2020 г. снизятся по сравнению с предыдущим 2019 г. примерно на 8%, что является минимальным уровнем с 2010 г. Возможный рост выбросов в будущем, по мере восстановления экономики, связывается в Докладе преимущественно с экономической активностью, а не со структурными изменениями в способах производства и потребления энергии в мире, если только для осуществления таких структурных изменений не будут приняты меры. Структурные преобразования в способах производства и потребления энергии и товаров возможны путем технологических изменений и радикальной смены модели потребления. В докладе МЭА они обусловлены необходимостью перехода к чистой энергии, что отвечает целям устойчивого развития и «экономического процветания»*.

* Energy Technology Perspectives. Special Report on Clean Energy Innovation. Р.: IEA, 2020 . Р. 65–66 .

Ставки налога на моторное топливо определяются странами в пределах, установленных еще Директивой о налогообложении энергоносителей и электроэнергии (2003). Если рассматривать налог на моторное топливо как собственный ресурс для Общего бюджета, возможны два варианта – полный перенос всех налоговых поступлений от него в Общий бюджет и частичный перенос (в размере, устанавливаемом ЕС).

В первом случае этот шаг будет способствовать гармонизации и нейтрализации последствий налоговой конкуренции на национальном уровне. Правовой базой для взимания такого налога полностью на европейском (наднациональном) уровне служат статьи ДФЕС, устанавливающие правовую основу для фискальных мер в отношении экологических целей и целей энергетической политики [120]. Преимуществом этого налога является не только объем поступлений от него, который потенциально представляет собой значительную долю Общего бюджета, но и тот факт, что данный налог соответствует принципам Европейского энергетического союза, направленным на стимулирование декарбонизации транспорта. Однако, с учетом неизбежного противодействия со стороны стран ЕС, реализуемость подобного варианта маловероятна.

Второй вариант (частичный перенос поступлений или процента существующих налогов на моторное топливо) выглядит, в отличие от предыдущего, более приемлемым для государств-членов (за исключением тех, кто получает сверхдоходы от «топливного туризма» и кому придется компенсировать их потери). Несомненным плюсом этого налога представляется его прозрачность для налогоплательщиков, а единственный торг, который может возникнуть вокруг этого вопроса, заключается в том, какой процент или доля поступлений от него будет идти в Общий бюджет ЕС.

Таким образом, оба варианта перевода налога на моторное топливо в Общий бюджет ЕС с точки зрения наднациональных органов приемлемы и желательны. Но в обоих случаях препятствием к их принятию является политическая неприемлемость не только для отдельных стран, но и для регионов. Отсутствие согласия по новой Директиве о налогообложении энергоносителей и электроэнергии, предложенной ЕК в 2011 г. и отозванной ей же в 2015 г., напоминает о том, что такие налоги – крайне щекотливая тема для дискуссий.

Еще один возможный источник доходов Общего бюджета ЕС – собственный ресурс, основанный на налоге на электрическую энергию. Так же, как и в предыдущем варианте, ставки этого налога устанавливают сами страны, в то время как ЕС определяет их минимальный размер. Есть три варианта взимания этого налога: налог на производство электроэнергии (экологический налог/налог за загрязнение); налог на транспортировку электроэнергии (налог/сбор за использование общественного пространства); налог на продажу электроэнергии (налог на потребление, экологический налог). В первых двух случаях налог взимается с компаний; в третьем варианте он собирается с конечных потребителей. При этом необходимо учитывать, что производство электроэнергии в основном покрывается СТВ, а вариант отчислений с СТВ уже рассматривался.

Из трех вариантов предпочтение отдается налогу на потребление энергии, нежели на ее производство/транспортировку, поскольку он обладает рядом преимуществ: взимание этого налога отличается простотой, дешевизной и прозрачностью (в стандартном счете за энергию просто появится строчка о том, сколько причитается ЕС). Кроме того, исследования показывают наличие определенного уровня корреляции между потреблением электроэнергии и уровнем дохода на душу населения – более богатые регионы, как правило, потребляют больше электроэнергии, чем более бедные [121].

Таким образом, налогообложение потребителей может иметь дополнительный перераспределительный эффект. Но при этом возникает проблема, о которой ранее уже предупреждали – такое налогообложение может стать несоразмерным бременем для домохозяйств с низкими доходами, которые тратят на эти цели больше в относительном выражении [122], поэтому в этом случае необходимо учитывать вероятную потребность компенсаций или льгот. Тем не менее, по подсчетам специалистов, даже введение налога в размере 1 евроцент за киловатт-час генерирует поступления в размере 31,3 млрд евро [123].

Этот потенциальный собственный ресурс может быть стабильным источником доходов в Общий бюджет и будет способствовать гармонизации налогов на электроэнергию в государствах-членах, укрепляя внутренний рынок. Правда, с точки зрения европейской добавленной стоимости он менее выгоден по сравнению с уже рассмотренными «зелеными» ресурсами.

В целом, новые потенциальные источники поступлений в Общий бюджет способны не просто обеспечивать достаточное финансирование, но и явно содействовать достижению различных целей европейской политики. Так, речь может идти о создании стимулов в области энергетики и окружающей среды (борьба с изменением климата путем введения общих налогов в государствах-членах); об укреплении единого рынка (снижение налоговой конкуренции и создание равных условий для экономических субъектов); о снижении количества ограничений на национальном уровне путем перевода компетенций на уровень Евросоюза (в соответствии с принципом субсидиарности). Доклад Группы Монти не произвел эффекта разорвавшейся бомбы – авторы лишь удачно просуммировали уже существовавший пласт исследований. Однако в Докладе содержатся и некоторые новации, связанные с использованием ранее не рассматривавшихся фискальных инструментов как источника доходов Общего бюджета. В проекте ЕК для следующей МФП было предложено ввести новые источники поступлений, но это заняло бы длительное время. В очередной раз было признано, что существующая система собственных ресурсов не отвечает целям реализации политики ЕС в области устойчивого экономического роста и развития.

Резкое изменение подхода произошло в результате кризиса COVID-19 в 2020 г. и с принятием фонда «ЕС нового поколения» (750 млрд евро) как части Общего бюджета. Закономерно, что «новый экономический контекст… подкрепляет доводы в пользу фундаментальной реформы финансирования Общего бюджета ЕС» [124].

В этих новых условиях ЕК выделила ряд дополнительных источников поступлений в Общий бюджет для их внедрения в течение несколько следующих лет, большинство из которых фигурировало в Докладе Группы Монти. Речь идет о распространении СТВ на морской и воздушный транспорт (примерно 10 млрд евро в год); о цифровом налоге на компании с ежегодным оборотом свыше 750 млн евро, которые имеют существенное цифровое присутствие (до 1,3 млрд евро ежегодно); о собственном ресурсе, основанном на операциях компаний, которые извлекают существенные выгоды из единого рынка ЕС (около 10 млрд евро в год). Кроме того, странами со строгой экологической политикой предусматривается обложение товаров из стран с менее жесткими экологическими нормами – пограничный углеродный налог (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM, или Carbon Border Tax) в размере примерно 5–14 млрд евро в год. Новые собственные ресурсы, как отмечала ЕК, должны не только дополнять традиционные собственные ресурсы, но и демонстрировать приоритеты ЕС в области экологической политики и справедливого налогообложения [125].

Весьма неоднозначную реакцию, особенно со стороны крупнейших торговых партнеров ЕС, вызвал проект CBAM, относимый экспертами к категории «штрафных тарифов» (penalty tariffs) [126]. Сам по себе проект CBAM не нов, но долгое время он находился в тени иных предложений ЕК (не исключено, что намеренно). Экспорт выбросов, содержащихся в товарах, сделанных в Китае, идет в США, Японию и ЕС – уже в 2010 г. 1,4 Гт китайских выбросов CO2 были связаны с потреблением в других странах и регионах (из них 39 Мт в ФРГ). Высокая «углеродоемкость» экспорта из развивающихся экономик (Китай, Россия [127] и Индия) отражает как преобладание в этих странах углеродоемких видов топлива, так и низкую стоимость энергоемкого экспорта.

Напротив, экспорт из стран ЕС гораздо более энергоэффективен в смысле производства, и, кроме того, большая часть необходимой энергии вырабатывается с использованием низкоуглеродных технологий. В крупных экономиках ЕС «чистые» импортные выбросы составляют 20–50% от общего объема выбросов [128], что существенно превышает соответствующие показатели США и Японии. С учетом такого баланса (де-факто ЕС потребляет гораздо больше СО2. нежели сам производит), который привел к острой проблеме «утечки углерода» (carbon leakage), идея подобного обложения возникла в ЕС уже давно. В частности, директор независимого европейского исследовательского центра «Брейгель» (Brussels European and Global Economic Laboratory) Г.Б. Вольф утверждает, что если не ввести подобный налог, то вся европейская «зеленая сделка» (обязательство ЕС по климатически нейтральной экономике к 2050 г.) окажется под вопросом [129].

Если бы ЕС облагал налогом выбросы СО2.только национальных производителей, то иностранные производители получили бы преимущество, независимо от того, эффективны они или нет. Среди национальных производителей более эффективные (с меньшими выбросами) будут иметь преимущества по сравнению с менее эффективными, но все равно будут в невыгодном положении по сравнению с иностранными производителями. Если иностранные производители также облагаются налогом CBAM, то «грязные» производители, независимо от их местонахождения, должны будут повысить эффективность производства или потерять свою долю рынка в ЕС (что, с учетом емкости европейского рынка, крайне невыгодно).

Казалось бы, это обложение выгодно как с точки зрения поступлений, так и в более глобальном смысле – сделать мировую экономику чище и эффективнее. Однако, как утверждает C. Парти, возглавляющая Брюссельское отделение Института немецкой экономики (IW Köln) на страницах интернет-издания Европейского центра международной политической экономии (European Centre for International Political Economy, ECIPE), «любая мера ограничения выбросов углерода, независимо от ее названия или формы, в конечном итоге является протекционистской» [130].

Неслучайно в числе критиков этого налога оказались не только Россия [131] и Китай, но и США, где экологические стандарты менее высокие, чем в ЕС. Выделим три аргумента, приводимых критиками. Страны с развивающейся экономикой будут поставлены в невыгодное положение.

Во-первых, по подсчетам специалистов международной консалтинговой компании Boston Consulting Group (BCG), обложение импорта в ЕС в размере 30 долл. за тонну выбросов CO2 может снизить общий доход иностранных производителей примерно на 20%, если

цена на сырую нефть останется в диапазоне от 30 до 40 долл. за баррель (оценки по ряду отраслей еще хуже: например, прибыль от импортного плоского проката может упасть в среднем на 40% в случае повышения углеродного налога с 250 млн долл. до 1,3 млрд долл. в отрасли) [132]. CBAM прямо или косвенно повлияет на все отрасли промышленности, зависящие от импорта в ЕС, а также на решения о поставках по всей цепочке создания стоимости (ЦСС).

Во-вторых, этот налог считают проявлением «зеленого протекционизма», несовместимого с принципами ВТО. Это как раз та проблема, над которой работает ЕС – как совместить практический дизайн этого налога с правилами ВТО, чтобы он не дискриминировал иностранных производителей.

Третий аргумент постулирует практическую неосуществимость CBAM. В то время как выбросы внутри ЕС легко измерить, выбросы иностранных производителей труднее выявить и проверить, особенно когда речь идет о цепочках создания стоимости. Правда, международные стандарты и нормы для определения содержания СО2.в продуктах уже находятся в разработке и могут помочь преодолеть эту трудность.

Более простое решение предлагает С. Лестер, аналитик из Института Катона (США) – повысить НДС на 2% с обязательством использовать эти средства исключительно для климато-экологических целей [133].

Существует еще один вариант этого налога – НДС на СО2. Иными словами, за каждый продукт, продаваемый на рынке ЕС, будет взиматься налог в зависимости от количества парниковых газов, выделяемых при производстве этого продукта. Но при этом открытым остается ключевой вопрос определения содержания парниковых газов в продукте, в особенности с учетом большого разнообразия продуктов. Выходом из положения в этом случае может стать запрос на содержание СО2.в продукции, в дополнение к описанию, которое уже прилагается к каждому продукту.

Специалисты Центра исследований экономической политики (Centre for Economic Policy Research, CEPR) со штаб-квартирой в Лондоне считают, что, несмотря на название «налог», CBAM, скорее всего, будет введен путем расширения СТВ, а не путем создания нового налога [134]. И, вероятно, он будет внедряться поэтапно, начиная с небольшой группы энергоемких секторов (с ограниченным торговым воздействием), и лишь затем распростаняться на другие области. Административных проблем, таких как необходимость установить точное содержание углерода в импортируемых продуктах, можно избежать, исходя из средних отраслевых показателей в ЕС.

Со своей стороны, аналитик из американского Центра стратегических и международных исследований (Center for Strategic and International Studies, CSIS) Н. Цафос, специалист по проблемам энергетической безопасности и изменению климата, считает, что введение CBAM, если оно действительно произойдет в ближайшее время, может превратить ЕС в «низкоуглеродный остров» (a low-carbon island) [135]. В случае же присоединения к этой инициативе других развитых экономик (Японии и США), это может повысить долю низкоуглеродной экономики в мире, и у компаний может появиться больший стимул инвестировать в низкоуглеродные технологии, чтобы иметь возможность продавать свою продукцию на очень емком рынке. В конце концов, по мере расширения круга присоединившихся стран, в мире фактически появится глобальная цена на углерод.

Первый новый собственный ресурс Общего бюджета, который будет вводиться согласно проекту ЕК – взнос за неперерабатываемый пластиковый мусор, – вводится с 1 января 2021 г. Взносы государств-членов будут рассчитываться с применением тарифной ставки из расчета 0,80 евро за 1 кг отходов [136]. Таким образом, Общий бюджет поможет достичь целей ЕС в области создания экономики замкнутого цикла (или циркулярной экономики) и стратегии в отношении пластмасс. Тем не менее так называемый «налог на пластик» подвергается критике со стороны промышленности, которая предупреждает, что он может поставить под угрозу конкурентоспособность всей отрасли.

Кроме того, уже в первом полугодии 2021 г. ЕК выдвинет предложение по введению сбора CBAM и цифрового налога, которые планируется ввести не позднее 1 января 2023 г., а также пересмотра СТВ. Не позднее 1 января 2026 г. ЕК планирует ввести европейские налоги на финансовые транзакции и на прибыль корпораций [137]. Все элементы новой системы собственных ресурсов ЕС должны исчисляться задним числом с 1 января 2021 г. Новая система вступит в силу в первый день первого месяца после получения уведомления о завершении процедур для ее принятия последним членом ЕС.

В целом, рукотворный экономический кризис 2020 г. изменил весь наднациональный фискальный ландшафт ЕС, заставив ЕК активизировать работу по новой группе наднациональных фискальных инструментов и сделав страны ЕС более расположенными к введению новых налогов. Фискальный суверенитет стран ЕС не пострадает, а предполагаемые потери отдельных отраслей экономики будут компенсированы. Реальность оказалась такова, что прорыв, который ожидался от ЕС в части наднациональных экологических налогов в 2010-х гг., произошел не вследствие тщательной кропотливой работы Еврокомиссии (проекты, которые регулярно критиковали и отклоняли страны), а под давлением крайне негативных внешних обстоятельств. Когда пандемия COVID–19 закончится, прогресс европейской фискальной интеграции уже будет необратим.

 

• 1 В среднем прочие доходы составляли около 5% от совокупных поступлений в МФП на 2007–2013 гг. без учета перенесенных излишков прошлых периодов. К ним принадлежат: штрафы, уплачиваемые компаниями в случае нарушения европейского законодательства; взносы стран вне ЕС в особые программы Союза, а также налоги на зарплаты еврочиновников.
• 2 Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Union. 26.10.2012. C 326/182.
• 3 Council Decision of 21 April 1970 on the Replacement of Financial Contributions from Member States by the Communities’ Own Resources // Official Journal of the European Communities. 28.4.70. Р. 224.
• 4 Традиционные собственные ресурсы (в том числе таможенные пошлины, сельскохозяйственные пошлины, а также сборы на сахар и изоглюкозу (коммерческое название глюкозо-фруктозного сиропа, принятое в ЕС в связи с защитой интересов производителей сахарной свеклы), происходящие от реализации ОСХП, были введены в 1970 г., взимаются с экономических операторов и собираются государствами-членами от имени ЕС. Государства-члены должны иметь соответствующую инфраструктуру контроля, чтобы их администрации (особенно таможня) выполняли свои задачи надлежащим образом. Государства-члены удерживают 20% (в 2014–2020 гг., а в 2007–2013 гг. – 25%) в качестве сборов от традиционных собственных ресурсов, уплаченных Комиссии. См.: EU Own Resources. Background note for the BUDG Public Hearing on ”EU Own Resources and Fiscal Policy Harmonisation: Untapped potential for Synergies?”. Brussels: EuropeanParliament, 2020. January 23. P. 1.
• 5 Для ряда стран – Германии, Нидерландов, Швеции – действует ставка 0,15%.
• 6 Council Decision of 24 June 1988 on The System of the Communities’ Own Resources // Official Journal of the European Communities. 15.7.88. L 185/24.
• 7 Own resources in 2014–2020 MFF. Information on the EU budget’s own resources. URL: https : //ec. europa . eu/budget/mff/resources/inmff/index_en.cfm (дата обращения: 18.01.2021).
• 8 Есть разделение и на четыре источника, когда традиционные собственные ресурсы подразделяются на таможенные сборы и сельскохозяйственные сборы.
• 9 Cipriani G. Reforming the EU’s Budget Revenue. The case for a visible VAT-based resource // CEPS Special Report. 2016. No. 150. November. P. 2.
• 10 Future Financing of the EU. Final report and recommendations of the High-Level Group on Own Resources. Op. cit. Р. 7.
• 11 Hamilton A. Concerning the General Power of Taxation. From The New York Packet, Friday, December 28, 1787 / The Works of Alexander Hamilton. ed. H.C. Lodge (Federal Edition). New York: G.P. Putnam’s Sons, 1904. Vol. XI. P. 142–143. URL: https : // oll-resources. s3 . us-east-2.amazonaws.com/oll3/store/titles/1388/Hamilton_0249-11_EBk_v6.0.pdf (дата обращения: 09.01.2021).
• 12 Сеньораж – доход от эмиссии денег, получаемый эмитентом (не следует смешивать со схожим понятием «инфляционный налог»).
• 13 Впервые ЕК предложила этот налог в 2011 г., но он не был поддержан всеми странами ЕС. Тем не менее 10 стран договорились о механизме продвинутого сотрудничества, позволяющем ввести налог для этих стран. По состоянию на 2020 г. его ввели на национальном уровне семь стран ЕС: три (Франция, Италия, Бельгия) – участники механизма, четыре (Ирландия, Польша, Финляндия. Венгрия) – вне его. Как считают специалисты, именно FTT окажет существенное влияние на углубление европейской интеграции – он представляет собой наиболее целесообразный европейский вариант, поскольку среди всех остальных предложений отличается «превосходной правильностью с нормативной точки зрения». См.: Strezhneva M.V. The European Union as a Global Actor: The Case of the Financial Transaction Tax // European Review. 2018. Vol. 26. No. 4. P. 715.
• 14 См. подробнее: Cattoir Ph. Tax-based EU Own Resources: An Assessment // Working paper. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2004. No. 1. April. P. 12–37, 40.
• 15 Future Financing of the EU. Final report and recommendations of the High-Level Group on Own Resources. Op. cit. Р. 40–56.
• 16 Примечательно, что Еврокомиссия рассматривала этот налог исключительно с точки зрения инструментария гармонизации налогообложения в ЕС, как способ сократить транзакционные издержки, в то время как Группа Монти предложила использовать этот налог как источник доходов в Общий бюджет EC. 17 Council Directive (EU) 2016/1164 of 12 July 2016 laying down rules against tax avoidance practices that directly affect the functioning of the internal market // Official Journal of the European Union. 19.7.2016.
• 18 Körner K., Böttcher B. Financing the EU’s recovery. Increased budget ceiling and (new) EU revenues // EU Monitor European integration. 2020. Aug. 5. P. 7–8.
• 19 Becker P. The EU Budget as an Opportunity in the Crisis. The EU Commission Proposal for a New Financial Framework and a Reconstruction Fund // SWP Comment. 2020. No. 37. July. P. 2.
• 20 См. подробнее: Mathis A. EU Own Resources. Background Note for the BUDG Public Hearing on ”EU Own Resources and Fiscal Policy Harmonisation: Untapped Potential for Synergies?” Brussels: European Parliament, 2020. January 23. Р. 5.
• 21 Cattoir Ph. Op. cit. P. 8.
• 22 См. подробнее: Хохлов И.И., Сидорова Е.А. Наднациональность в политике Европейского Союза. М.: Международные отношения, 2014. С. 99–123.
• 23 Devereux M.P., Fuest Cl. Corporate income tax coordination in the European Union / Oxford University Centre for Business Taxation, 2009. October. P. 3.
• 24 В частности, см.: Albi E., Corona E., Paredes R. A Corporate Base as a Basis of a Fifth Community Resource? Brussels: European Commission, 1997. Р. 3.
• 25 См. подробнее: Johansson Å., Heady Chr., Arnold J., Brys B., Vartia L. Tax and Economic Growth // Economics Department Working Paper. Р.: OECD, 2008. No. 620. P. 20–21, 36.
• 26 Council Regulation (EC) No 2157/2001of 8 October 2001 on the Statute for a European company (SE) // Official Journal of the European Communities. 10.11.2001. L 294/4.
• 27 Tax policy in the European Union – priorities for the years ahead. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee // Official Journal of the European Communities. 10.10.2001. C 284/9. 28 Towards an Internal Market without tax obstacles. A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee. Brussels: Commission of the European Communities. 23.10.2001. P. 3.
• 29 An Internal Market without Company Tax Obstacles, Achievements, Ongoing Initiatives and Remaining Challenges. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee. Brussels: Commission of the European Communities. 24.11.2003. P. 5, 21.
• 30 Johansson Å., Heady Chr., Arnold J., Brys B., Vartia L. Op. cit. Р. 9.
• 31 Это очень важно, особенно с учетом большого разброса ставок. Так, в 2019 г. самая низкая ставка налога была в Венгрии (9%), самая высокая – во Франции (34,4%). См.: Asen E. Corporate Income Tax Rates in Europe. 2019. February 7. URL: https://taxfoundation.org/corporate-tax-rates-europe-2019/ (дата обращения: 11.01.2020). Ранее разброс был еще большим.
• 32 European Tax Survey // Taxation Papers. European Commisison Working Paper No. 3. October. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2004. P. 6–7.
• 33 Devereux M.P., Sørensen P.B. The Corporate Income Tax: international trends and options for fundamental reform // Economic Papers (European Commission DG ECFIN). 2006. No. 263. December. P. 5.
• 34 Sørensen P.B. Company Tax Reform in the European Union // International Tax and Public Finance. 2004. No. 11. P. 102.
• 35 Нейтральность импорта капитала предполагает, чтобы все инвестиции в данной стране облагались по одинаковой предельной ставке налога независимо от места жительства инвестора.
• 36 Об этом, в частности, см.: Agúndez-García A. The Delineation and Apportionment of an EU Consolidated Tax Base for Multi-Jurisdictional Corporate Income Taxation: A Review of Issues and Options // Taxation papers. European Commission Working Paper. 2006. No. 9. October. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. Р. 6.
• 37 Sørensen P.B. Op. cit. P. 105.
• 38 Создан в 1958 г.; с 2007 г. по настоящее время называется Business Europe.
• 39 Mooij R.A. de, Nicodème G. Corporate Tax Policy, Entrepreneurship and Incorporation in the EU // Economic Papers (European Commission DG ECFIN). 2007. No. 269. January. P. 6.
• 40 Проведенное в 2009 г. по итогам расширения ЕС исследование показало, что средняя эффективная ставка налога на прибыль корпораций составила для Старой Европы (ЕС-15) 26,3%, в то время как у новых членов ЕС (ЕС-12) – 17,4%. См.: Elschner Chr., Vanborren W. Taxations Papers – Corporate Effective Tax Rates in an Enlarged European Union. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2009. April. P. 11.
• 41 Piotrowska J., Vanborren W. The corporate income tax rate-revenue paradox: Evidence in the EU // Taxation papers. European Commission Working Paper. 2007. No. 12. February. P. 2.
• 42 Nicodème G. Corporate Income Tax and Economic Distortions // Taxation papers. 2009. April. P. 5.
• 43 В одном только 2006 г. Суд ЕС рассмотрел 8 дел, связанных с налоговыми вопросами, причем разбирательства шли с участием не только компаний Великобритании, Италии, Франции, ФРГ, но и других стран. В ряде случаев Суд ЕС признал национальные налоговые правила несовместимыми с законодательством ЕС, в частности, со свободой учреждения компаний, предоставленной Договором о ЕС.
• 44 Основная цель этого налога заключается в снижении объема спекулятивной деятельности, которая рассматривается как наносящая ущерб стабильности и функционированию финансовых рынков. Механизм этого налога прост: его введение увеличит транзакционные издержки на финансовых рынках, что, в свою очередь, уменьшит количество транзакций. Утверждается, что потенциально опасная финансовая деятельность, такая как краткосрочные спекуляции и техническая торговля с большим количеством транзакций в день, будет сокращена даже при очень низкой налоговой ставке.
• 45 См., в частности: Hemmelgarn Th., Nicodème G. The 2008 Financial Crisis and Taxation Policy // Taxation papers. European Commission Working Paper. 2010. No. 20. Р. 4, 29.
• 46 Proposal for a Council Directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB). Brussels: European Commission, COM(2011) 121/4. Р. 4, 9, 12.
• 47 См. подробнее: Álvarez-Martinez M.T., Barrios S. et al. Modelling corporate tax reform in the EU: New simulations with the CORTAX model // JRC Working Papers on Taxation and Structural Reforms. 2016. No. 8. December. Р. 10, 25.
• 48 Proposal for a Council Directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) // Ibid. Р. 5.
• 49 Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB). Taxation and Customs Union. URL: https : // ec.europa . eu/taxation_customs/business/company-tax/ common-consolidated-corporate-tax-base-ccctb_en#heading_2 (дата обращения: 09.01.2021).
• 50 Wilde M. de. Tax Competition within the European Union – Is the CCCTB Directive a Solution? // Erasmus Law Review. 2014. No. 1. May. P. 38.
• 51 В 2012 и 2013 гг. эти 6 стран ЕС снизили максимальные ставки налога на прибыль корпораций. См.: Garnier G., Gburzynska A. еt al. Recent Reforms of Tax Systems in the EU: Good and Bad News // Taxation Рapers. European Commission Working Paper. 2013. No. 39. P. 8.
• 52 Barrios S., Nicodème G., Sanchez Fuentes A.J. Effective Corporate Taxation, Tax Incidence and Tax Reforms: Evidence from OECD Countries // Ibid. 2014. No. 45. P. 20.
• 53 Schneider J.D. Growth for Europe – Is the Juncker Plan the answer? Brussels: European Policy Centre, 2015. March 20. P. 3. URL: http : //aei.pitt. edu/62990/1/ pub_5420_growth_for_europe_-_is_the_juncker_plan_the_answer.pdf (дата обращения: 09.01.2021).
• 54 Why does the EU need an Investment Plan? Fact sheet 1. European Commission, European investment Bank, 2015. P. 4. URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/ beta-political/files/factsheet1-why_en.pdf (дата обращения: 09.01.2021).
• 55 ЕФСИ начал работать как фонд гарантий с бюджетом в 21 млрд евро, из которых 8 млрд взято напрямую из Общего бюджета, еще 8 млрд – от программы «Горизонт-2020» (тоже включенной в Общий бюджет EC), 5 млрд евро давал ЕИБ из собственных фондов. Считается, что ЕФСИ обладает положительным мультиплицирующим эффектом 1:15. См.: Marty O. The Juncker Plan – the vehicle for revived European ambition? // European Issues (Fondation Robert Schuman Policy Paper). 2015. Nо. 347. March 10th. P. 1.
• 56 Combatting corporate tax avoidance: Commission presents Tax Transparency Package. Fact sheet. Brussels: European Commission, 2015. March 18. P. 1.
• 57 Baskaran Th., Lopes da Fonseca M. The Economics and Empirics of Tax Competition: A Survey and Lessons for the EU // Erasmus Law Review. 2014. No. 1. May. P. 11.
• 58 A Fair and Efficient Corporate Tax System in the European Union: 5 Key Areas for Action. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Brussels: European Commission, 17.6.2015. Р. 11.
• 59 ЕК ссылается на данные нидерландских специалистов по налогообложению Р.А. де Муижа и Ш. Едервеена, которые указывают на определенную эластичность связи между ПИИ и налогами: снижение налоговой ставки на 1% дает прирост инвестиций на 2–3,9%. См.: Corporate Income Taxation in the European Union. Commission Staff Working Document. Brussels: European Commission, 17.6.2015. P. 21.
• 60 Примечательно существование дилеммы: хотя полная фискальная интеграция в ЕС, такая как единый бюджет (в смысле полного объединения национальных бюджетов), в Основных договорах исключена, подобная гармонизация налогов, напрямую влияющая на функционирование Единого внутреннего рынка, «разрешена и желательна» (allowed and desired) в соответствии с Договорами. См.: Sting A. Company Tax Integration in the European Union during Economic Crisis – Why and How? // Erasmus Law Review. 2014. No. 1. May. P. 41.
• 61 A Fair and Efficient Corporate Tax System in the European Union… P. 7.
• 62 Агрессивное налоговое планирование – это использование технических особенностей национальных налоговых систем или несоответствий между двумя или более налоговыми системами с целью сокращения налоговых обязательств, приводит к сокращению поступлений для стран, несправедливому распределению взносов налогоплательщиков, искажению конкуренции на рынке. Примечательно, что все ТНК ФРГ, Бельгии, Италии, Люксембурга и Венгрии имеют минимум одну «дочку» в стране ЕС с более низкими ставками налогов. См.: Aggressive Tax Planning Indicators. Final Report // Taxation Papers. European Commission Working Paper. 2017. No. 71. P. 12, 21.
• 63 Реальная налоговая ставка для налогоплательщика, определяемая как отношение фактически начисленного налога к налоговой базе за определенный период. См.: Effective Tax Rate, ETR.
• 64 Proposal for a Council Directive on a Common Corporate Tax Base. Strasbourg: European Commission, COM (2016) 685 final. 25.10.2016. P. 7–8.
• 65 Ibid. P. 8.
• 66 Johansson Å., Heady Chr., Arnold J., Brys B., Vartia L. Ibid.
• 67 Они должны удовлетворять следующим требованиям: фирма, акции которой не котируются на бирже, с персоналом менее 50 сотрудников и годовым оборотом и/или годовым балансом не более 10 млн евро, и которая не была образована в результате слияния. См.: Proposal for a Council Directive on a Common Corporate Tax Base. COM (2016) 685 final. 25.10.2016. P. 27.
• 68 D’Andria D., Pontikakis D., Skonieczna A. Towards a European R&D Incentive? An assessment of R&D Provisions under a Common Corporate Tax Base // Taxation Papers. European Commission Working Paper. 2017. No. 69. P. 15.
• 69 Proposal for a Council Directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB). Strasbourg: European Commission, COM (2016) 683 final, 25.10.2016. Р. 10, 28. URL: https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/com_2016_683_ en.pdf (дата обращения: 09.01.2021).
• 70 Следует особо отметить положительную и активную роль ЕП в перезапуске CCCTB, чего не наблюдалось ни в 2011 г., ни ранее. См.: Chelyadina I. Harmonization of Corporate Tax Base in the EU: An Idea Whose Time Has Come? // Bruges Political Research Paper. 2019. No. 76. April. P. 23. URL: http : //www .tepsa . eu/harmonization-of-corporate-tax-base-in-the-eu-an-idea-whose-time-has-come-inga-chelyadina-coe-belgium/ (дата обращения: 09.01.2021).
• 71 По мнению специалистов, именно принцип единогласия (unanimity) представляет собой основное препятствие для фискальной интеграции. См. например: Sting A. Op. cit. P. 39.
• 72 Spengel Chr., Bräutigam R. et al. The Impact of the CCTB on the Effective Tax Burden of Corporations: Results from the Tax Analyzer Model. Final report // Taxation Papers. European Commission Working Paper. 2019. No. 75. P. 10, 13.
• 73 A new, modern Multiannual Financial Framework for a European Union that delivers efficiently on its priorities post-2020. Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council. Brussels, 14.2.2018. P. 17. 74 Nerudová D., Solilová V. The Impact of the Introduction of a CCCTB in the EU // Intereconomics. 2019. Vol. 54. No. 3. P. 163, 165.
• 75 Pigou A. The Economics of Welfare. L.: Macmillan, 1920. ХХХVI, 953 р.; Pigouvian Tax. A tax on economic activities that generate negative externalities. URL: https : // corporatefinanceinstitute. com/resources/knowledge/other/pigouvian-tax/ (дата обращения: 14.01.2021).
• 76 Coase R. The Problem of Social Cost // The Journal of Law & Economics. 1960. Vol. III. October. P. 41.
• 77 Metcalf G.E. Implementing a Carbon Tax. RFF Report. Wash. (D.C.): Resources for the Future, 2017. May. P. 22.
• 78 Ellis J., Nachtigal D., Venmans Fr. Carbon Pricing and Competitiveness: Are they at Odds? // OECD Environment Working Papers. 2019. No. 152. Nov. 13. P. 8.
• 79 The United Kingdom Climate Change Levy. A study in political economy // OECD Papers. P.: OECD, 2005. February 28. P. 11.
• 80 Metcalf G.E., Stock J.H. The Macroeconomic Impact of Europe’s Carbon Taxes // NBER Working Paper Series. 2020. No. 27488. July. P. 24.
• 81 Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth. Communication from the Commission. Brussels: European Commission, 3.3.2010. COM (2010) 2020. P. 24.
• 82 Future financing of the EU. Op. cit. P. 41.
• 83 Так, когда в 1980-х гг. от повышения кислотности осадков существенно пострадали леса Германии, страна немедленно увеличила бюджет на экологические исследования до уровня, который превышал расходы США на эти цели, а также ввела регулирование выбросов от крупнейших установок для сжигания мусора на своей территории и выступила за оснащение автомобилей каталитическими нейтрализаторами, снижающими токсичность выхлопных газов. Cм.: Environmental Policy in an International Context. Book 3. Prospects / A. Blowers, P. Glasbergen (eds.). Oxford: Elsevier Butterworth-Heinemann, 2003. P. 113.
• 84 Task Force Report on the Environment and the Internal Market. Brussels: European Communities, 1992. P. XII, 2.22, 2.26.
• 85 Economic and fiscal incentives as a means of achieving environmental policy objectives. Hearing of the Committee on the Environment, Public Health and Consumer Protection, 21–22 June 1990 in Brussels / Research and Documentation Papers, Environment, Public Health and Consumer Protection Series, 1990. No. 16. October.
• 86 Joint Energy/Environment Council of 29 October 1990 / Council Conclusions on climate change. URL: https : // cordis. europa . eu/article/id/2013-council-conclusionson-climate-change (дата обращения: 14.01.2021).
• 87 Growth, competitiveness, employment. The challenges and ways forward into the 21st century. White Paper. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1994. Р. 163.
• 88 A Community Strategy to limit Carbon Dioxide Emissions and the improve Energy Efficiency. Communication from the Commission to the Council. Brussels: Commission of the European Communities, 1991. October 14. SEC (91) 1744 final. Р. 1.
• 89 Proposal for a Council Directive introducing a tax on carbon dioxide emissions and energy. Brussels: Commission of the European Communities, 1992. June 30. COM
• (92) 226 final. Р. 4.
• 90 Ekins P. European environmental Taxes and Charges: recent Experience, Issues and Trends // Ecological Economics. 1999. No. 31. P. 41, 39–62.
• 91 A Community Strategy to limit Carbon Dioxide // Ibid. P. 9.
• 92 European Parliament and Council Directive 94/62/EC of 20 December 1994 on Packaging and Packaging Waste // Official Journal of the European Communities.
• 31.12.94. L 365/12.
• 93 Amended Proposal for a Council Directive introducing a Tax on Carbon Dioxide Emissions and Energy. Brussels: Commission of the European Communities, 10.05.1995. COM (95) 172 final. Р. 2.
• 94 Stable Money – Sound Finances. Community Public Perspective of EMU // European Economy. Brussels: Commission of the European Communities, 1993. No. 53. P. 7.
• 95 Padilla E., Roca J. The Proposals for a European Tax on CO2 and Their Implications for Intercountry Distribution // Environmental and Resource Economics. 2004. No. 27. P. 279, 275.
• 96 Кавешников Н.Ю. Создание системы торговли выбросами парниковых газов ЕС: кто определил дизайн // Современная Европа. 2017. № 6. С. 58.
• 97 Тем не менее доля экологического налога в общих налоговых поступлениях составляет не более 10% даже в тех европейских странах, где он наиболее развит. См.: Elbeze J., Perthuis Chr. De Twenty Years of Carbon Taxation in Europe: Some Lessons Learned // Les Cahiers de la Chaire Economie du Climat. 2011. No. 9. April. P. 8.
• 98 Примечательно, что в том же 2010 г. во Франции попытка ввести подобный налог потерпела неудачу, по-видимому, из-за политического вмешательства на высшем государственном уровне. Только с 2014 г. там началось постепенное введение налога на выбросы СО2. но столь неспешно, что дало повод специалистам охарактеризовать французский вариант как «много теории – мало практики». Кризис «желтых жилетов» в 2018–2019 гг. был инициирован в том числе повышением углеродного налога. Дальнейшую судьбу этого налога французские исследователи связывают со «способностью французского общества преодолеть недоверие к рыночным механизмам и соответствующим институтам». См.: Criqui P., Jaccard M., Sterner Th. Carbon Taxation: A Tale of Three Countries // Sustainability. 2019. No. 11. P. 13.
• 99 Sterner Th., Köhlin G. Environmental Taxes in Europe // Public Finance and Management. 2003. No. 3 (1). P. 138.
• 100 Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products. Proposal for a Council Directive. Brussels: Commission of the European Communities, 12.03.1997. Р. 2, 6. F
• 101 Из соображений конкурентоспособности отдельным странам очень трудно повысить за счет налогообложения стоимость энергии. Неспособность достичь минимального уровня гармонизации налогов на энергию в ЕС являлась основной причиной того, что реформы экологического налогообложения в 1990-х гг. носили ограниченный характер.
• 102 Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products and Electricity // Official Journal of the European Union. 31.10.2003. L. 283/53.
• 103 Cattoir Ph. Tax-based EU Own Resources: An Assessment // Ibid. P. 23.
• 104 The EU Budget Review. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the National Parliaments. European Commission. Strasbourg, 19.10.2010. P. 27.
• 105 Adolf C., Röhrig A. Green Taxes as a Means of Financing the EU Budget: Policy Options / European Expert Platform on Environment Taxation and Green Fiscal Reform, 2016. October. P. 26, 27.
• 106 Fatica S., Mourre J. Own resources for the EU budget. An analytical exploration of possible tax revenue instruments. Roma: Banca d’Italia, 2016. P. 6.
• 107 Налоги на топливо побуждают потребителей изменить поведение – покупать более легкие автомобили, меньше ездить, чаще пользоваться общественным транспортом. Без налогов на топливо зависимость ЕC от импортируемой нефти была бы еще больше. См.: Nilsson M. Briefing: Fuel and Carbon Taxation in the EU. 2010. June. Р. 1.
• 108 Появились термины «налоговые гавани по топливу» (fuel tax havens) и «топливный туризм» (fuel tourism). Так, в 2007 г. низкие ставки налога на топливо в Люксембурге привели к увеличению там продаж топлива на душу населения в 5–10 раз по сравнению с соседними Германией, Францией и Бельгией. А в 2014 г. Люксембург получил почти 1 млрд евро доходов от налога на топливо (2,1% своего ВВП), в то время как ФРГ получила немногим более 30 млрд, или 1% ВВП (при том что население ФРГ в 160 раз превышает население Люксембурга). Подобная ситуация мешает странам-членам принимать независимые решения по налогам на топливо, а Евросоюзу – проводить согласованную климатическую политику.
• 109 Smarter energy taxation for the EU: proposal for a revision of the Energy Taxation Directive. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee. Brussels: European Commission. COM (2011) 168/3. P. 7.
• 110 Impact Assessment Accompanying document to the Proposal for a Council Directive amending Directive 2003/96/EC restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity // Commission Staff Working Paper. Brussels: European Commission. 13.4.2011. P. 27.
• 111 Несмотря на устарелость этой Директивы, она, тем не менее, привела к существенному росту количества экологических налогов в странах ЕС. См.: Environmental Taxation and EU Environmental Policies. European Environment Agency Report. Copenhagen 2016. No. 17. P. 34.
• 112 Adolf C., Röhrig A. Green Taxes as a Means of Financing the EU Budget: Policy Options // Ibid. P. 2–3, 29.
• 113 Thöne M. Übertragung von Steuern auf die Union: Das Beispiel europäischer Kraftstoffsteuern. In: Die Zukunft der EU-Finanzen // FiFo-Berichte, Köln. 2016. Nr. 22. Juni. S. 142.
• 114 Adolf C., Röhrig A. A New Narrative for the EU Budget. The Greens Communicating Green Own Resources / European Free Alliance in the European Parliament, 2016. October. Р. 25.
• 115 Krenek A., Schratzenstaller M. Sustainability-oriented EU Taxes: The Example of a European Carbon-based Flight Ticket Tax // FairTax Working Paper Series. 2016. No. 1. May. P. 15.
• 116 Future Financing of the EU. Final report and recommendations of the HighLevel Group on Own Resources. Brussels, 2016, December. P. 47–48.
• 119 Future Financing of the EU. Final report and recommendations of the HighLevel Group on Own Resources. P. 44.
• 120 Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Union. 26.10.2012. C 326/132–С 326/135. См. подробнее: The impact of the Lisbon Treaty – an environmental perspective. L., Brussels: Client Earth / Justice for the Planet, 2010. P. 19, 20.
• 117 Правда, изменения в ценообразовании на углерод незначительны: так, еще в 2015–2016 гг., по данным Всемирного банка, совокупный мировой объем фискальных инструментов в этой области оценивался всего в 50 млрд долл., в 2019 г. – в 45 млрд долл. См.: State and Trends of Carbon Pricing 2016. Wash. DC: The World Bank, 2016. Р. 11, 15; Ibid. 2020. Р. 7.
• 118 Future Financing of the EU. Final report and recommendations of the High-Level Group on Own Resources // Ibid. P. 42.
• 121 Konrad K.A. Licht für Europa – Eine Stromsteuer für den Haushalt der Europäischen Union. In: Die Zukunft der EU-Finanzen. Köln: FiFo-Berichte, 2016. Nr. 22. Juni. S. 161–163.
• 122 Nicodème G., Kosonen K. The role of fiscal instruments in environmental policy // Taxation Papers. European Commission Working Paper. 2009. No. 19. P. 7–8.
• 123 Konrad K.A. Ibid. S. 158.
• 124 Если бы все предложенные новые источники пополнения Общего бюджета ЕС были бы приняты к 2024 г., то национальные взносы с ВНД стран ЕС в МФП на 2021–2027 гг. снизились бы по сравнению с 2020 г. См.: The EU Budget Powering the Recovery Plan for Europe. Brussels: European Commission, 27.5.2020. Р. 15.
• 125 The EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism // Euractiv Event Report.
• 2020. December. P. 6.
• 126 Подобное обложение – предмет большого количества научных исследований, в частности У. Нордхауса, лауреата Нобелевской премии по экономике 2018 г. См. подробнее: Nordhaus W. Climate Clubs: Overcoming Free-riding in International Climate Policy // American Economic Review. 2015. No. 105 (4). April. Р. 1349–1350.
• 127 В случае принятия в ЕС CBAM Россия попадает в число самых уязвимых стран с наиболее значительными потерями для экспорта и экономики, причем потери исчисляются миллиардами, бóльшие только у США. См.: Пискулова Н.А. Углеродное регулирование: пограничный налог Международные экономические отношения: реалии, вызовы и перспективы: монография / [Л.С. Ревенко, В.В. Перская, Н.А. Пискулова и др.]; под ред. Л.С. Ревенко; МГИМО МИД России, каф. межд. эконом. отношений и внешнеэк. связей им. Н.Н. Ливенцева. М.: МГИМО-Университет, 2019. С. 377.
• 128 Davis S.J., Caldeira K. Consumption-based accounting of CO2 emissions // Proceedings of the National Academy of Sciences of the USA. 2010. Vol. 107. No. 12. March 23. P. 5688, 5690.
• 129 Wolff G. Why border carbon adjustment is important for Europe’s green deal, 2019. November 27. URL: https : //www . bruegel . org/2019/11/a-value-added-tax-couldreduce-carbon-leakage/ (дата обращения: 14.01.2021).
• 130 Parthie S. Carbon border measures. European Centre for International and Political Economy. 2019. November. URL: https : // ecipe . org/blog/carbon-bordermeasures (дата обращения: 14.01.2021).
• 131 В России обсуждение углеродного налога велось на протяжении пяти лет, но мощное лобби не позволило его ввести. В результате возможность ввести этот налог у себя пока упущена. См.: «Чубайс заявил о “грубейшей ошибке” властей России изза углеродного налога» // Коммерсант. 16.01.2021. URL: https : / /www.kommersant . ru/ doc/4652131 (дата обращения: 18.01.2021). В итоге дополнительный источник доходов получит не государственный бюджет РФ, а Общий бюджет ЕС, куда пойдут средства российских компаний после введения трансграничного европейского налога.
• 132 Aylor B. Gilbert M., Lang N. et al. How an EU Carbon Border Tax Could Jolt World Trade. 2020. June 30. URL: https : //www. bcg. com/ru-ru/publications/2020/howan-eu-carbon-border-tax-could-jolt-world-trade (дата обращения: 14.01.2021).
• 133 Lester S. A Carbon Border Tax or A Climate Tariff? International Economic Law and Policy Blog, 2019. October 2. URL: https://ielp.worldtradelaw.net/2019/10/guestpost-a-carbon-border-tax-or-a-climate-tariff.html (дата обращения: 14.01.2021).
• 134 Mehling M., Asselt H. van, Das K., Droege S. What a European ‘carbon border tax’ might look like. Centre for Economic Policy Research Policy Portal. 2019. December 10. URL: https : //voxeu . org/article/what-european-carbon-border-tax-might-look (дата обращения: 14.01.2021).
• 135 Tsafos N. How Can Europe Get Carbon Border Adjustment Right? Center for Strategic and International Studies. August 7. 2020. URL: https : //www. csis . org/analysis/ how-can-europe-get-carbon-border-adjustment-right (дата обращения: 14.01.2021).
• 136 Buzková R. Own Resources in the Light of European Council Conclusions on the MFF and Next Generation EU // Financial Law Review. 2020. No. 20 (4). P. 30.
• 137 Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission on Budgetary Discipline, on Cooperation in Budgetary Matters and on Sound Financial Management, as well as on New Own Resources, including a Roadmap Towards the Introduction of New Own Resources // Official Journal of the European Union. 22.12.2020. L 433 I/46.