Государственные закупки. Контрактная система при использовании бюджетных средств

1. Место государственных и муниципальных закупок в системе рыночных отношений

История развития государственного заказа в России имеет более чем двухсотлетнюю историю. Институт государственных закупок начал свое развитие со времен правления Алексея Михайловича Романова. Первым документом, регулирующим общественные отношения, связанные с государственным заказом, принято считать Указ царя о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. В этом документе прослеживаются признаки государственного заказа: поиск исполнителей, публичность и объявленные заранее условия [1].

Следующие нормативные правовые акты, регулирующие сферу государственного заказа, были приняты в период правления Петра I. Это такие документы, как: Указ «О вызове подрядчиков для делания пороха» (1714 г.), «Регламент об управлении Адмиралтейства и верфи и о должностях коллегии адмиралтейской и прочих всех чинов при Адмиралтействе обретающихся» (1722 г.).

Анализируя данные акты, возможно проследить становление основных принципов государственного заказа: гласности, конкуренции взакупках и открытости доступа к ним. В 1732 г. появляется еще один законодательный акт, связанный с системой государственного заказа — Регламент Коммерц-Коллегии, в котором подробно описан порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений и выявления среди них победителя.

Система государственных закупок имеет решающее значение для экономики страны, только в странах Евросоюза система госзаказа составляет около 25–30 % ВВП [2]. Объем российского рынка государственного заказа в среднем составляет около 13 % ВВП.

Государственные закупки выполняют ряд важнейших функций в развитии экономики:

1. Воспроизводственная функция. Механизм государственных закупок позволяет удовлетворить государственные нужды в товарах, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым уровнем качества, что обеспечивает стабильные экономические взаимосвязи с участием государства как хозяйствующего субъекта.
2. Стимулирующая функция. Государственные закупки являются инструментом создания инвестиционного климата, регулирования отраслевой и региональной структур экономики и служат фактором роста совокупного спроса.
3. Функция ценового регулирования. Государственные закупки, влияя на уровень цен, оказывают косвенное воздействие на динамику цен в рыночной экономике в целом.
4. Стратегическая функция. Направленность развития является одним из ключевых факторов существования социально-экономической системы, и с этой позиции государственные закупки задают такую направленность на краткосрочнуюперспективу, обеспечивая, в частности, определенный уровень государственных услуг, что, в свою очередь, свидетельствует о степени социальной ориентации политики государства.
5. Инновационная функция. Государственные закупки через закупки инновационной и высокотехнологичной продукции реализуют один из принципов контрактной системы — принцип стимулирования инноваций. Реализация данной функции может происходить через бюджетное финансирование инновационных разработок напрямую, путем проведения конкурсных процедур, или через стимулирование спроса на новые продукты и технологии, регулируя и стимулируя инновационную деятельность [3].

Итак, закупка — это процесс получения или приобретения чеголибо, а заказ — документ, подтверждающий желание осуществить закупку, передаваемый поставщику, исполнителю, подрядчику и содержащий основные условия закупки.

Закупка может производиться для разных нужд (личных, коммерческих, производственных, нужд государства и общества и пр.).

В случае проведения закупки для нужд общества она называется общественной закупкой.

Общественные закупки (public purchasing) — закупки для общественных нужд, в которых государство не рассматривается как некий экономический субъект, имеющий свои собственные нужды, отличные от потребностей общества [4].

Так же широко употребляется в международной практике термин «правительственные закупки» (government procurement), в нашей стране употребляемый как государственные закупки.

Государственные закупки — это процесс закупки (получения или приобретения) товаров, работ или услуг для государственных нужд, финансирование которых ведется из средств налогоплательщиков [5]. Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ) 1994 года определяет государственные закупки как «закупки государственными агентствами продукции для государственных нужд, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для коммерческой продажи», а Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС) определяет госзакупки как «услуги, закупаемые для государственных нужд и не с целью коммерческой перепродажи или с целью использования при предоставлении услуг для коммерческой продажи».

К общественным закупкам относят и муниципальные закупки, в нашей стране определяемые как закупки для муниципальных нужд. Осуществление закупок как система целей, структур и процессов, включая процедуры, практические методы и приемы в мире определяется как procurement (закупки и заказы), purchasing (закупки), supply (снабжение), употребляемые практически равнозначно в различных контекстах, в том числе и применительно к госзакупкам [6]. Наиболее часто употребляется термин «прокьюремент».

Прокьюремент (от англ. procurement) — совокупность практических методов и приемов, а также инструментов, применяемых в процессе организации государственных закупок, распределения государственных заказов в ходе осуществления конкурсных торгов; концессия с целью рационализации процедур, облегчения их для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции; форма управленческой технологии.

В основе прокьюремента лежит соблюдение принципов открытости (гласности), равноправия претендентов, эффективности заключаемых сделок, ответственности сторон — участников контракта.

Прокьюремент означает также деятельность, обеспечивающую поиск и соединение компаньонов будущей сделки, заключение договоров, соглашений.

Общественные (государственные и муниципальные в том числе) закупки производятся с целью удовлетворения нужд общества (в том числе государства и муниципальных образований).

Исходя из этого, основная задача национальной системы общественных (государственных и муниципальных) закупок — обеспечение приобретения товаров, работ, услуг, удовлетворяющих государственные и муниципальные потребности (нужды) при наиболее эффективном расходовании средств.

Закупка объектов (товаров, работ, услуг) должна отвечать нижеприведенным правилам (критериям) [7].

Объекты должны иметь:

• правильное (нужное, требуемое) качество;
• правильное (нужное, необходимое) количество. Объекты должны поступить:
• в правильное (установленное определенное) время;
• в правильное (установленное определенное) место;
• по правильной (справедливой) цене;
• по правильным (необходимым и достаточным) иным условиям контракта;
• из правильного (правомочного, качественного, квалифицированного) источника.

Исходя из этих правил, основную задачу государственных закупок можно сформулировать как приобретение и доставку материальных ресурсов установленного качества, требуемого количества, в нужное время, в нужное место с наименьшими затратами.

Для решения задачи покупатель должен найти поставщика, который в состоянии предложить ему справедливую — обоюдовыгодную минимальную цену за продаваемые отвечающие указанным правилам (требованиям) материальные ресурсы. Все процедуры, проводимые в рамках организации и проведения общественных (государственных и муниципальных) закупок, направлены на поиск и/или определение такого поставщика.

Сравнительный анализ развития национальных и международных систем общественных закупок выявил стремление всех систем к достижению определенных целей — принципы закупок [8]; [9]; [10]:

• прозрачность (транспарентность — Transparency) и гласность (открытость) — наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил;
• прозрачность государственных закупок заключается в:
• достаточности информации, позволяющей участникам государственных закупок принимать информированные решения;
• своевременности информации, гарантирующей для участников размещения заказа ее необходимость и ценность;
• доступности информации для всех заинтересованных сторон, гарантирующей справедливость закупочного процесса;
• системности информации, гарантирующей целостное восприятие информации на протяжении всего закупочного цикла.

Основным механизмом, обеспечивающим соблюдение правил, является гласность — обеспечение доступности всей относящейся к закупкам информации и документов, для всех заинтересованных сторон (заказчиков (покупателей) и потребителей объектов закупки, поставщиков (исполнителей, подрядчиков) объектов закупки), а также для общественности, включая обязательность публикации соответствующих нормативных правовых актов, извещений и документации о предстоящих закупках и их условиях, результатах всех закупочных процедур. Прозрачность и гласность рассматриваются как средства предотвращения коррупции при размещении государственных заказов [11].

Равноправие (справедливость — Fairness) или открытая и эффективная конкуренция (Open and effective competition) — обеспечение равных возможностей для всех участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, предоставление услуг для государственных и муниципальных нужд, а также равное и справедливое (обоюдовыгодное) отношение ко всем потенциальным участникам размещения заказа при определении поставщика, исполнителя, подрядчика по контракту [12].

Соблюдение принципа важно как по сути, так и по восприятию его со стороны участников размещения заказа и общественности, поскольку способствует формированию доверия и уважения между заказчиками и поставщиками. Это является важным фактором повышения привлекательности государственных и муниципальных закупок для поставщиков, исполнителей, подрядчиков, способствует вовлечению большего их числа к участию в размещении заказов, повышению конкуренции и, соответственно, отдачи от вложенных средств. Несправедливое проведение размещения заказов увеличивает затраты, снижает качество закупаемых товаров, работ, услуг, негативно сказывается на имидже системы государственных и муниципальных закупок в целом.

Открытая конкуренция поставщиков является наиболее действенным инструментом повышения эффективности закупок и приводит к «справедливым», иначе говоря, обоюдовыгодным, умеренным ценам. Проведение процедур закупок, в той или иной степени ограничивающих конкуренцию, допускается лишь при наличии оснований, закрепленных в законодательных актах.

Недискриминация (Nondiscrimination) — отсутствие, снятие неправомочных ограничений и препятствий в отношении конкуренции при размещении государственных и муниципальных заказов, в частности, в отношении иностранных поставщиков. Это не лишает заказчика права ограничивать участие в размещении заказов требованиями правоспособности и квалификации, определенные законодательными и нормативными правовыми актами, и устанавливать жесткие стандарты качества объектов закупок.

Эффективность (Efficiency) — достижение максимального конечного результата закупок для потребителя (полное удовлетворение потребности) с максимальной экономической выгодой для заказчика (покупателя) (экономией ресурсов: бюджетных средств, времени, кадрового потенциала и пр.) и участника размещения заказа (получение прибыли от продажи объектов закупки (поставки, выполнения работ, предоставления услуг), занятость (рабочие места), упрочение деловой репутации, расширение рынка сбыта и пр.).

Эффективность системы предполагает, что она функционирует своевременно (оперативно), с минимальными бюрократическими процедурами, быстро реагирует на потребности пользователей объектов закупок.

Экономичность (Economy) — осуществление процедур закупки с минимально возможными затратами.

Закупочная деятельность должна обеспечивать эффективное расходование средств не только на объекты закупки, но и на осуществление процесса закупки.

Затраты самих заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть минимизированы.

Подотчетность (ответственность) и соблюдение процедур (Accountability and due process) — строгое соблюдение законодательно установленного порядка проведения закупок, включая применение процедур (методов), соответствующих объемам и характеру приобретаемых товаров, работ, услуг, и соответствующий контроль со стороны государства и общества.

Подотчетность предполагает, что специалисты по закупкам, включая членов комиссий по размещению заказов, действующие от имени государства и муниципальных образований, должны взять на себя обязательства соблюдать действующие правила и нести административную и уголовную ответственность за неисполнение своих обязательств.

Вся относящаяся к закупкам деятельность и ее документальные свидетельства должна быть доступна для государственного и общественного контроля. При совершении закупок законодательно устанавливается состав информации и документов, доступ к которым открыт и не может быть ограничен. В случаях закупок, требующих режима секретности, должен быть установлен порядок доступа к информации и документам по таким закупкам.

Принципы закупок зафиксированы в ряде международных документов, регламентирующих закупки: Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документах организации Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества и многих других.

Государство при совершении закупок может решать задачи, непосредственно не связанные с закупками, которые классифицируются как дополнительные и специальные задачи.

Дополнительные задачи. Огромная покупательная способность государства используется как средство достижения задач социально-экономической политики, в частности:

• увеличение занятости (снижение безработицы);
• обеспечение социального равенства;
• региональное развитие;
• поддержка отдельных национальных отраслей;
• поддержка определенных групп населения;
• поддержка малого и среднего бизнеса;
• поддержка предприятий, которые значительно зависят от государственных закупок;
• охрана окружающей среды;
• забота о будущих поколениях.

Специальные задачи. Помимо решения социально-экономических задач, государство, как правило, использует закупки и для решения специальных задач, важнейшей из которых является обеспечение национальной безопасности и обороны (при закупке оборонной продукции, аэрокосмических систем, мобилизационных запасов, обеспечении национальной безопасности (в том числе безопасности продовольствия и лекарств).

Механизм решения специальных задач в государственных закупках: установление исключений (особых правил) при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения решения специальных задач.

В отношении специальных задач имеет место законодательно установленные определенные отступления от принципов транспарентности, недискриминации и подотчетности, обусловленные интересами государства и общества.

Необходимо учитывать, что отход от этих принципов практически всегда негативно сказывается на эффективности государственных закупок в связи с ограничением конкуренции, закупочных решений.

2. Российское законодательство по государственным и муниципальным закупкам

Для регулирования деятельности по закупкам для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации действует Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — закон о контрактной системе). Закон вступает в силу с 1 января 2014 года, кроме отдельных положений, для которых предусмотрены более поздние сроки введения в действие.

Он призван заменить Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — закон о госзакупках), который вызывал множество нареканий со стороны участников процесса и контролирующих органов (в частности, множественные случаи представления нелегитимного обеспечения исполнения госконтрактов и масштабная коррупция, угрожающая не только бюджету, но и политической стабильности). Начиная с 2010 года, поправки в Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вносились 27 раз.

Закон о контрактной системе призван обеспечить открытость и прозрачность в сфере закупок, повысить профессионализм заказчиков, стимулировать введение инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это должно сделать проведение госзакупок более эффективным. Закон о контрактной системе нацелен на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность участников закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (ст. 3 закона о контрактной системе).

К участникам контрактной системы относятся:

• федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок,
• органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок,
• иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативноправового регулирования и контроля в сфере закупок,
• госкорпорация по атомной энергии «Росатом»,
• заказчики,
• поставщики (подрядчики, исполнители),
• уполномоченные органы,
• уполномоченные учреждения,
• специализированные организации,
• операторы электронных площадок (ст. 3 закона о контрактной системе).

Контрактная система РФ в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст. 6 — ст. 12 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ).

Процесс закупок в настоящее время начинается с этапа планирования (глава 244-ФЗ), на этапе планирования осуществляется выбор способа закупок на основе законодательства (ст. 24 44-ФЗ).

Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы [13] определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). На рис. 1 представлены конкурентные способы закупок. Согласно 44-ФЗ в электронной форме проводятся открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений.

Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.

Рис. 1. Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)

Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

Законодательство предусматривает проведение совместных конкурсов и аукционов (ст. 25. 44-ФЗ), централизованных закупок (ст. 26, 44-ФЗ).

При осуществлении закупки заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки (ст. 31 44-ФЗ):

• непроведение ликвидации участника закупки;
• неприостановление деятельности участника закупки;
• отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы РФ;
• отсутствие у участника закупки судимости за преступления в сфере экономики;
• отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов;
• участник закупки не является офшорной компанией и др.

Правительство РФ устанавливает порядок [14] осуществления банковского сопровождения контрактов, включающий в себя в том числе требования к банкам и порядку их отбора, условия договоров, заключаемых с банком, а также требования к содержанию формируемых банками отчетов.

Заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе (ст. 42, 44-ФЗ).

Участник закупки вправе изменить или отозвать свою заявку до истечения срока подачи заявок с учетом положений 44-ФЗ. В этом случае участник конкурса, участник аукциона не утрачивают право на внесенные в качестве обеспечения заявки денежные средства. Изменение заявки или уведомление о ее отзыве является действительным, если изменение осуществлено или уведомление получено заказчиком до истечения срока подачи заявок.

Участник закупки вправе изменить или отозвать свою заявку до истечения срока подачи заявок с учетом положений настоящего Федерального закона. В этом случае участник конкурса, участник аукциона не утрачивают право на внесенные в качестве обеспечения заявки денежные средства. Изменение заявки или уведомление о ее отзыве является действительным, если изменение осуществлено или уведомление получено заказчиком до истечения срока подачи заявок (ст. 44, 44-ФЗ).

Далее будут рассмотрены некоторые способы закупок.

Итак, открытый конкурс — это конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации (далее — КД) и к участникам закупки предъявляются единые требования. К участникам закупки предъявляются единые требования (ч. 1 ст. 48 Закона 44-ФЗ).

Победителем конкурса признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта (ч. 3 ст. 24 Закона 44-ФЗ).

Открытый конкурс предпочтительно проводить в том случае, когда заказчику важна не только стоимость закупаемых товаров (работ, услуг), но и их качественные, функциональные, экологические характеристики, а также квалификация участников закупки.

Взимание платы за участие в открытом конкурсе с участников такого конкурса не допускается, за исключением платы за предоставление конкурсной документации в случаях, предусмотренных Законом № 44-ФЗ (ч. 6 ст. 48 Закона 44-ФЗ).

Преимущества данного способа:

• при выборе победителя помимо предложенной участниками цены учитываются и иные критерии, например качественные характеристики товара;
• часть функций по организации и проведению закупки (например, подготовка документации, размещение информации в единой информационной системе (ЕИС)) может быть передана специализированной организации (ч. 1 ст. 40 Закона N 44-ФЗ);
• отсутствуют риски возникновения технических сбоев на электронной площадке.

К недостаткам открытого конкурса относятся:

• высокая вероятность проверки на предмет правильности выбора способа определения поставщика (в связи с наличием ограничений на проведение открытого конкурса);
• длительность процедуры по сравнению с запросом котировок, запросом предложений, закупкой у единственного поставщика;
• высокий риск возникновения претензий к заказчику и конкурсной комиссии в связи с ошибками в ходе проведения открытого конкурса (из-за сложности и многоэтапности процедуры);
• расширенный (по сравнению с электронным аукционом) перечень обязанностей заказчика, например по приему и регистрации заявок, обеспечению их сохранности.

Порядок проведения открытого конкурса по Закону 44-ФЗ представлен в табл. 1.

Таблица 1. Процедура открытого конкурса

Этап	Описание этапа
Этап № 1 — Предварительная подготовка к проведению открытого конкурса	Заказчик: принимает решение о проведении закупки и форме ее проведения, занимается организацией и планированием предстоящей закупки, формирует конкурсную комиссию (единую комиссию), определяет ее состав и порядок функционирования, разрабатывает и утверждает положение о комиссии, привлекает специализированную организацию (в случае необходимости). Срок: не позднее чем за 20 календарных дней до предполагаемой даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе.
Этап № 2 — Подготовка документов для проведения конкурса	Для проведения открытого конкурса заказчик разрабатывает и утверждает КД (ч. 3 ст. 48). Для разработки КД заказчик вправе привлекать специализированную организацию. Типовая конкурсная документация обязательна для применения заказчиками (ч. 4 ст. 48). Важно: Правительство РФ вправе установить требования к содержанию, составу, порядку разработки типовой КД.
Этап № 3 — Публикация извещения о проведении открытого конкурса	Извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком в ЕИС не менее чем за двадцать дней до даты вскрытия конвертов с заявками или открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов (ч. 1 ст. 49). Заказчик вправе опубликовать извещение о проведении открытого конкурса в любых СМИ или разместить это извещение на сайтах в сети «Интернет» при условии, что такое опубликование или такое размещение осуществляется наряду (а не вместо) с размещением информации в ЕИС (ч. 2 ст. 49). Заказчик вправе принять решение о внесении изменений в извещение о проведении открытого конкурса не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок. Изменение объекта закупки и увеличение размера обеспечения заявок на участие в открытом конкурсе не допускаются.
Этап № 4 — Прием и регистрация заявок	Заявки должны поступать в запечатанных конвертах либо в форме электронных документов (если такая форма предусмотрена конкурсной документацией) по тем правилам, которые изложены в КД (ч. 2 ст. 51 Закона № 44-ФЗ). При получении заявки заказчику необходимо осуществить следующие действия: зарегистрировать заявку в журнале регистрации (ч. 6 ст. 51 Закона N 44-ФЗ); обеспечить сохранность, защищенность, неприкосновенность и конфиденциальность заявки (ч. 11 ст. 51 Закона N 44-ФЗ). Важно: требовать от участника открытого конкурса иные документы и информацию, за исключением предусмотренных ч. 2 ст. 51 документов и информации, не допускается (ч. 5 ст. 51). Если по окончании срока подачи заявок подана только одна заявка или не подано ни одной такой заявки, открытый конкурс признается несостоявшимся. В случае, если КД предусмотрено два и более лота, конкурс признается не состоявшимся только в отношении тех лотов, в отношении которых подана только одна заявка на участие или не подано ни одной такой заявки (ч. 13 ст. 51).
Этап № 5 — Вскрытие конвертов с заявками (открытие доступа к заявкам, поданным в электронном виде)	Вскрытие конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытие доступа к заявкам, поданным в форме электронного документа, производятся публично после окончания указанного в КД срока подачи заявок на участие в конкурсе (ч. 1 ст. 52 Закона № 44-ФЗ). По итогам этого мероприятия конкурс может быть признан несостоявшимся, если подана всего одна заявка либо не подано ни одной заявки. Важно: заказчик обязан предоставить возможность всем участникам открытого конкурса, подавшим заявки, или их представителям присутствовать при вскрытии конвертов и (или) открытии доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов. Протокол вскрытия конвертов с заявками и открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов, ведется конкурсной комиссией, подписывается всеми присутствующими членами конкурсной комиссии непосредственно после вскрытия конвертов и открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов. Протокол размещается в ЕИС не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания этого протокола.
Этап № 6 — Рассмотрение и оценка заявок на участие в конкурсе заявок и подведение итогов	Срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе не может превышать двадцати дней с даты вскрытия конвертов с такими заявками и (или) открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов. Заказчик вправе продлить этот срок не более чем на 10 рабочих дней при осуществлении закупки в сфере науки, культуры или искусства. Заказчик должен направить соответствующее уведомление всем участникам конкурса, подавшим заявки, и разместить его в ЕИС в течение одного рабочего дня с даты принятия решения о продлении срока (ч. 1 ст. 53 Закона № 44-ФЗ). В случае установления недостоверности информации, содержащейся в документах, представленных участником конкурса, конкурсная комиссия обязана отстранить такого участника от участия в конкурсе на любом этапе его проведения (ч. 3.1 ст. 53). Важно: результаты рассмотрения заявок на участие в конкурсе фиксируются в протоколе рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе (ч. 4 ст. 53). Победителем конкурса признается участник, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в КД, и заявке которого присвоен первый номер (ч. 8 ст. 53). Результаты рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, а также результаты рассмотрения единственной заявки, фиксируются в протоколе рассмотрения и оценки таких заявок. Протоколы составляются в двух экземплярах, которые подписываются всеми присутствующими членами конкурсной комиссии. Один экземпляр каждого из этих протоколов хранится у заказчика, другой экземпляр в течение трех рабочих дней с даты его подписания направляется победителю конкурса или участнику конкурса, подавшему единственную заявку, с приложением проекта контракта. Проект контракта составляется путем включения в данный проект условий контракта, предложенных победителем конкурса или участником конкурса, подавшим единственную заявку. Протокол рассмотрения и оценки заявок, протокол рассмотрения единственной заявки с указанными приложениями размещаются заказчиком в ЕИС не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания указанных протоколов (ч. 12 ст. 53).
Этап № 7 — заключение контракта с победителем открытого конкурса	По результатам проведения конкурса заключается контракт на условиях, указанных в КД и в заявке на участие в конкурсе, поданной участником конкурса, с которым заключается контракт (ч. 1 ст. 54 Закона N 44-ФЗ). На данном этапе заказчик вправе отказаться от заключения контракта при наступлении определенных обстоятельств.

Под электронным аукционом понимают закупку, которая проводится в электронной форме и осуществляется на электронной торговой площадке (ЭТП) и проходит в формате открытых торгов в реальном времени, то есть участники видят заявки друг друга и могут улучшить их ценовые предложения.

Под улучшением в данном случае понимается подача заявки с ценой ниже, чем у конкурентов, поскольку электронный аукцион по 44-ФЗ проводится на понижение стоимости контракта.

Электронный аукцион считается самой прозрачной процедурой из всех способов определения поставщика. Его недостаток в том, что критерием отбора на этапе торгов является лишь цена. Поэтому закупать посредством аукциона можно далеко не любые товары, работы или услуги, а лишь такие, для которых можно:

• точно описать объект закупки;
• оценить заявку исключительно по цене.

Такие объекты закупки включены в перечень, утвержденный Правительством РФ. Товары, услуги и работы, которые в него вошли, нужно закупать строго через электронный аукцион. Но есть исключение: если условия закупки объекта из аукционного перечня «вписываются» в запрос котировок или предложений либо заключение контракта с единственным поставщиком, то можно провести соответствующую процедуру. Так, если цена контракта на закупку товара из аукционного перечня не превышает 100 тыс. рублей, можно вместо аукциона провести закупку у единственного поставщика.

Сторонами электронного аукциона являются:

• заказчик;
• поставщики;
• электронно-торговая площадка (далее — ЭТП).

ЭТП представляет собой ресурс в Интернете, который дает остальным сторонам технические возможности для взаимодействия в целях проведения торгов и заключения контрактов. Управляется каждая площадка оператором, т. е. владеющим ею юридическим лицом. К торгам по 44-ФЗ допускается не любая ЭТП, а лишь те из них, которые отвечают определенным требованиям. В настоящее время есть всего 6 площадок, которые допущены к проведению процедур в рамках госзакупок (актуальный перечень можно посмотреть на сайте zakupki.gov.ru).

Чтобы стать участником торгов на ЭТП, нужно пройти аккредитацию. Пока эта процедура проводится на каждой площадке отдельно, однако после перехода всех закупок в электронную форму вместо этого достаточно будет лишь зарегистрироваться в ЕИС.

Обмен документами происходит посредством электронного документооборота. Это значит, что все документы, которые подписывают стороны, имеют электронный формат и подписываются электронной квалифицированной подписью. Чтобы получить сертификат ЭЦП, заказчики должны обратиться в Казначейство. Поставщики могут получить подпись в любом удостоверяющем центре.

Обмен электронными документами происходит через площадку. Исключение составляет процесс заключения госконтракта — он происходит в ЕИС. ЭТП обязаны обеспечивать конфиденциальность информации об участниках аукциона до тех пор, пока не будут подведены его итоги. Кроме того, на площадке хранятся сведения и документы по всем состоявшимся на ней ранее процедурам.

В обязанности оператора ЭТП входит публикация документов. Распространяется это не только на протоколы, которые составляются в ходе аукциона, но и на документы, которые загружают на площадку заказчики, а именно на извещения и прочие документы о закупке, на их изменения, на разъяснение положений документации и извещения об отказе от проведения аукциона. Все эти документы (за исключением извещения о проведении электронного аукциона и аукционной документации, которая размещается в ЕИС) оператор направляет также на почту участников.

Чтобы пройти аккредитацию на площадке, необходимо подать оператору комплект документов.

В комплект документов, подаваемый оператору торгов, входит:

• заявление;
• копия выписки из соответствующего реестра (ЕГРЮЛ, ЕГРИП), полученная не ранее чем 6 месяцев назад. Если заявку подает физическое лицо, вместо выписки нужно представить копию паспорта;
• копии учредительных документов для юридического лица;
• ИНН или аналог (для иностранцев);
• если аккредитацию проходит иностранное лицо, прилагаются нотариально заверенные документы о регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, для физического лица — копия удостоверяющего личность документа;
• документ, на основании которого представитель юридического лица действует от имени своей компании. Это может быть: решение о назначении или избрание директором; копия приказа о назначении на должность;
• если представителем выступает другое лицо, то прилагается документ, подтверждающий его полномочия. Если это физическое лицо, необходимо представить нотариально заверенную доверенность. Если юридическое — оригинал доверенности, выписанный компанией;
• решение об одобрении крупной сделки;
• электронный адрес.

Обратите внимание!

От участников, прошедших аккредитацию на ЭТП, заказчик не вправе требовать предоставление каких-то иных документов.

После подачи комплекта документов на ЭТП оператор должен принять решение об аккредитации. На это ему отводится 5 рабочих дней. В результате поставщик должен получить уведомление о том, какое решение принято. Если оно положительное, вместе с ним участник получит доступ к аукционам и номер счета для перечисления обеспечения заявок. Если отрицательное, в сообщении будут указаны причины этого.

Отказ может быть в нескольких случаях:

• не представлены какие-либо документы для аккредитации;
• документы представлены, но не соответствуют требованиям;
• компания зарегистрирована в офшоре.

Иных оснований для отказа в аккредитации быть не может. Если недочеты устранены, поставщик может подать повторное заявление об аккредитации.

В случае принятия положительного решения участнику дается аккредитация сроком на 3 года.

Важно помнить, что об изменениях обязательно уведомлять ЭТП. Это необходимо, если:

• изменились реквизиты поставщика либо были внесены изменения в документы,
• поменялась электронная подпись или истек срок ее действия,
• выданы новые доверенности на работу от имени участника торгов.

Участник направляет на ЭТП уведомление об этом, а оператор вносит изменения в его данные. При необходимости документы также размещаются на площадке.

Получив аккредитацию, участник может видеть все проводимые на площадке аукционы. Чтобы принять в них участие, ему необходимо перечислить денежные средства на ЭТП. В момент направления и заявки на тот или иной аукцион из этих средств будет блокироваться сумма, равная размеру ее обеспечения.

Возможность принять участие в аукционах блокируется за 3 месяца до окончания срока аккредитации. ЭТП уведомляет участника о том, что аккредитацию необходимо продлить. Можно начать процесс, не дожидаясь этого уведомления, но не ранее чем за 6 месяцев до окончания срока действующей аккредитации.

Процедура проведения аукциона.

Извещение о проведении аукциона публикуется в ЕИС и в любых средствах массовой информации в такие сроки:

• если цена контракта меньше 3 млн рублей — не менее чем за 7 дней до окончания срока приема заявок;
• если цена контракта более 3 млн рублей — не менее чем за 15 дней.

Подача заявки.

Заявка на электронный аукцион состоит из двух частей.

Подавать заявку можно в любое время, включая последний день приема. Обе части заявки направляются одновременно. Подается заявка на ЭТП, далее оператор в течение часа подтверждает, что она получена, и присваивает ей номер. Подавать более одной заявки на участие в аукционе запрещено.

На первом этапе заявка проверяется самой площадкой. Если оператор направляет участнику отказ от приема заявки, он должен объяснить причину. Отозвать заявку до окончания срока приема может и сам участник — для этого не установлено никаких ограничений.

Бывает, что ни одна заявка так и не подана. В этом случае аукцион признается несостоявшимся. Рассмотрение первых частей заявок — не более 7 дней с даты окончания приема заявок — комиссия заказчика рассматривает их первые части.

Процедура торгов.

Дата аукциона указывается в документации. Он проводится через 2 дня после рассмотрения первых частей заявок. Если этот день выпадает на выходной, то аукцион проводится в следующий за ними первый рабочий день. Время назначается оператором и зависит от часового пояса.

Все участники, допущенные до процедуры, в назначенный день и час собираются в «аукционном зале» на ЭТП. Когда аукцион начинается, они подают свои ценовые предложения. Шаг цены не может быть меньше половины процента от НМЦК или текущего минимального предложения участника. Собственную заявку можно только улучшить, то есть подать другую с меньшей ценой. Однако если лучшей заявкой является ваша, еще больше улучшить ее вы не можете, пока другой участник не сделает этого.

Если в течение 10 минут после последней заявки никто не предложил цену ниже, чем предыдущая, аукцион считается завершенным.

Бывает, что два участника падают одинаковые заявки. В этом случае победителем будет тот, чья заявка зафиксирована первой.

По результатам аукциона оператор формирует протокол, в котором указывает сведения о начальной цене контракта и все последние предложения участников, распределенные по возрастанию цены. То есть участнику, подавшему лучшую заявку, будет присвоен номер «1». В отношении каждой заявки фиксируется время, в которое она поступила. Помимо этого, в протоколе указывается адрес ЭТП, а также время начала и окончания торгов. Протокол размещается на площадке в течение 30 минут после окончания аукциона.

В течение следующего часа оператор должен направить заказчику: протокол аукциона; вторые части заявок всех участников, которые ранжированы в протоколе под номерами 1–10; документы из реестра аккредитованных участников.

Кроме того, уведомление об итогах аукциона направляется его участникам. Бывает, что за первые 10 минут торгов никто так и не подал ни одного предложения. Тогда считается, что аукцион не состоялся. Оператор публикует протокол, в котором указывает адрес ЭТП, время начала и окончания аукциона и начальную цену контракта.

Если участнику аукциона что-то непонятно в его итогах, он может направить запрос о разъяснении. На ответ оператору дается 2 рабочих дня.

Комиссия заказчика рассматривает вторые части заявок участников, занявших с первого по пятое места по итогам аукциона.

Процесс рассмотрения длится не более 3 рабочих дней. Единственное основание для отклонения второй части заявки — отсутствие в ней нужной информации либо наличие недостоверных сведений.

Когда все заявки рассмотрены, заказчик составляет протокол подведения итогов аукциона. В нем указываются порядковые номера 5 лучших заявок и делается отметка об их соответствии требованиям. Если заявка признана не соответствующей требованиям, необходимо указать, что именно в ней нарушено. В отношении каждой заявки указывается решение каждого члена комиссии.

Участники, занявшие первые 3 места, не могут отозвать свои заявки. Все прочие участники могут это сделать, направив уведомление оператору ЭТП.

Победителем аукциона признается участник, предложивший минимальную цену, при условии, что вторая часть его заявки соответствует требованиям. Протокол публикуется в ЕИС не позже следующего рабочего дня. Помимо этого в течение часа оператор ЭТП должен уведомить всех участников об итогах рассмотрения заявок.

Если ни одна вторая часть заявки не соответствует требованиям, аукцион признается несостоявшимся. Если участник не согласен с действиями заказчика или оператора ЭТП, он может обжаловать итоги аукциона по 44-ФЗ.

С участником, который признан победителем, заказчик заключает государственный контракт. В течение 5 дней после размещения итогового протокола заказчик публикует в ЕИС проект контракта.

В него должны быть внесены данные из заявки победителя и предложенная им цена. Сначала контракт подписывает исполнитель. У него есть 5 дней с даты размещения проекта в ЕИС на то, чтобы внести обеспечение и поставить свою подпись. В результате он должен разместить подписанный контракт и документ, подтверждающий внесение обеспечения. Последним свою подпись в контракте ставит заказчик. Он может это сделать не раньше 10 дней с даты опубликования итогового протокола.

Если в ходе торгов цена контракта опускается более чем на четверть от начальной, вступают в силу антидемпинговые меры. Заключаются они в следующем: если НМЦК более 15 млн рублей, размер обеспечения повышается в полтора раза; если НМЦК менее 15 млн рублей, можно внести либо повышенное обеспечение, либо предоставить исполненные без штрафов контракты.

Для некоторых объектов закупки, которые относятся к категории жизненно необходимых товаров, установлены дополнительные требования. Это продукты питания, лекарственные препараты, средства для оказания неотложной помощи, топливо. Чтобы подтвердить серьезность своих намерений, участник должен предоставить заказчику один из документов: гарантийное письмо от изготовителя, в котором указывается цена, и количество отгруженных поставщику товаров; документ, который подтвердит, что поставщик располагает нужными для поставки товарами; другие документы, подтверждающие, что поставщик в состоянии исполнить свои обязательства и поставить объект закупки по той цене, которую предложил.

Уклонение от подписания контракта. Победитель аукциона будет признан уклонившимся от заключения контракта, если нарушит правила:

• в установленный срок не подпишет контракт и не направит его заказчику;
• направит протокол разногласий по прошествии 13 дней с даты публикации итогового протокола аукциона;
• не внесет обеспечение либо предоставит обеспечение, не соответствующее требованиям.

У заказчика есть право обратиться в суд с целью истребовать с победителя аукциона убытки, которые повлек его отказ от заключения контракта. Что же касается закупки, то контракт может быть заключен с участником № 2.

Если он дает свое согласие, то в течение 10 дней заказчик направляет ему проект контракта. Если же участник № 2 отказывается, то принимается решение о признании аукциона несостоявшимся.

Аукцион признан несостоявшимся:

• если к аукциону допущен лишь один участник, в этом случае с участником может быть заключен контракт, как с единственным поставщиком. Оператор площадки должен не позже одного рабочего дня, после того как окончился прием заявок, направить документы участника заказчику. Далее аукционная комиссия рассмотрит его заявку — первую и вторую части — и примет решение, соответствуют ли они требованиям аукциона. В итоге будет составлен протокол, в котором заказчик укажет свое решение. Если будет признано, что заказчик соответствует всем требованиям, с ним будет заключен контракт;
• участники есть, но ценовых предложений нет. Еще один возможный вариант, когда аукцион признается несостоявшимся — допущенные до него участники в ходе торгов не подавали ценовые предложения. В этом случае заказчик рассматривает все вторые части заявок и определяет, кто из участников аукциона полностью соответствует требованиям. Контракт будет заключен с тем из них, кто признан соответствующим и направил заявку раньше других;
• претендентов нет. Такое возможно в ситуации, когда на аукцион не поступило ни одной заявки или по итогам рассмотрения первых частей ни одна из них не была признана соответствующей требованиям. В этом случае заказчик должен поменять свои плановые документы и провести запрос предложений. Если нормы закона 44-ФЗ позволяют, можно провести закупку другим способом.

Итак, контрактная система представляет собой определенный механизм, созданный для регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. С помощью существующего механизма решаются ряд важных государственных задач. Во-первых, повышение эффективности расходования бюджетных средств за счет снижения стоимости лота, во-вторых, поддержание отечественных производителей, в-третьих, контрактная система призвана поддержать конкурентные способы закупки, к ним возможно отнести антидемпинговые меры; обеспечивается доступ всех хозяйствующих субъектов к участию в закупках.

Но вместе с тем данная система требует оптимизации. К примеру, с момента принятия 44-ФЗ и до 2017 г. в него было внесено 48 изменений, а также принято более 100 подзаконных актов. Анализ подзаконных актов показал, что в ряде случаев по одному вопросу принимается несколько подзаконных актов. Например, по нормированию и планированию закупок принято шесть актов Правительства РФ, при этом ряд их положений дублируют друг друга (в части определения цен закупаемых принтеров, транспортных средств, мебели и ряда других товаров).

По итогам 2017 г. Счетной палатой выявлено 2 178 нарушений при осуществлении государственных закупок в рамках 44-ФЗ (включая открытые сведения, информацию ограниченного доступа и сведения, составляющие государственную тайну) на общую сумму 104,6 млрд руб. В 2016 г. было выявлено 823 нарушения законодательства в сфере закупок на общую сумму более 48,8 млрд руб.

К наиболее типичным нарушениям законодательства в сфере закупок можно отнести нарушения при приемке и оплате поставленных товаров (работ, услуг), не соответствующих условиям контрактов; нарушения при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком; неприменение мер ответственности по контракту; внесение изменений в контракт с нарушением требований, установленных законодательством.

Контрольно-счетными органами регионов за этот же период выявлено более 34 тыс. различных нарушений в сфере закупок на общую сумму более 35 млрд руб.

В заключение отметим, что контрактная система в сфере закупок — рыночный механизм, который требует некоторой оптимизации своей деятельности.

 

Список литературы:

1. Яруллин С. М. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. 2010. № 20.
2. Подосинников, Е. Ю. Особенности управления размещением заказов для муниципальных нужд Курской области как важнейшего элемента государственного регулирования расходования бюджетных средств // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 6 (36). С. 69–73. ISSN 2071–2367. Режим доступа: orel . ranepa . ru/the-structure-of-theacademy/journal.html (дата обращения: 01.10.2018).
3. Попова О. А. Государственные закупки как эффективный инструмент регулирования развития экономики региона // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2014. № 6 (90). С. 61–63.
4. Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд : учебно-методическое пособие для государственных служащих / под ред. В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича. 2-е изд. М. : ГУ-ВШЭ, 2002. С. 269.
5. Николаева И., Бровкина С. Конкурсная закупка товаров : учебный модуль. М. : Publication Unit International Training Center of the ILO, 2003. С. 7.
6. Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд : учебно-методическое пособие для государственных служащих / под ред. В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича. 2-е изд. М. : ГУ-ВШЭ, 2002. С. 270.
7. Николаева И., Бровкина С. Конкурсная закупка товаров : учебный модуль. М. : Publication Unit International Training Center of the ILO, 2003.
8. Малочко В., Берсенева Е., Житковский В.. Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы: учебный модуль. М. : Publication Unit International Training Center of the ILO, 2003.
9. Правительственный прокьюремент: учебное пособие / By Gosta Westring and George Jadoun. Тurin — Italy : Publication Unit International Training Center of the ILO, 2002.
10. Николаева И., Бровкина С. Конкурсная закупка товаров : учебный модуль. М. : Publication Unit International Training Center of the ILO, 2003.
11. Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд : учебно-методическое пособие для государственных
12. Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд : учебно-методическое пособие для государственных
13. Разъяснения Минэкономразвития России от 22.10.2013 «Методические разъяснения по осуществлению закупок с применением различных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: consultant . ru (дата обращения: 01.10.2018).
14. Постановление Правительства РФ от 20.09.2014 № 963 (ред. от 24.01.2018) «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов» (вместе с «Правилами осуществления банковского сопровождения контрактов»). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». (дата обращения: 01.10.2018).