Органы предварительного расследования Российской Федерации

1. Понятие, задачи и формы предварительного расследования

Главенствующая роль в осуществлении правосудия, несомненно, принадлежит суду. Однако, непосредственное рассмотрение уголовных дел в судебном заседании в большинстве случаев было бы невозможным без производства предварительного расследования. Именно здесь происходит раскрытие преступления, изобличение виновного в совершении деяния, что осуществляется посредством отыскания, закрепления доказательств, принятия иных мер, в том числе по пресечению и предупреждению преступлений. Процедура производства расследования более детально будет изучаться в курсе “Уголовный процесс”, а в рамках данной учебной дисциплины необходимо усвоить основные понятия об этой деятельности и структуру органов, ее осуществляющих.

В юридической литературе в самом общем виде под предварительным расследованием принято понимать урегулированную законом деятельность органов дознания и предварительного следствия, осуществляемую для решения задач, связанных с выявлением и раскрытием преступлений, изобличением виновных в совершении преступлений, выявление и устранение обстоятельств, способствовавших совершению преступления, т.е. расследованием уголовных дел и подготовкой их для рассмотрения по существу в суде первой инстанции. Для более глубокого восприятия учебного материала по этой теме необходимо усвоить суть некоторых терминов, содержащихся в изложенном выше определении.

Выявление и раскрытие преступления. Решение этой задачи предполагает: установление наличия (или отсутствия) уголовно-наказуемого деяния; обнаружение всех его проявлений (эпизодов, элементов); выявление лица (лиц), совершившего деяние. Данная задача является наиболее сложной, требующей высокого уровня мастерства от следователя, дознавателя, а также оперативных сотрудников.

Изобличение виновных в совершении преступления. Задача не менее важная, а может быть даже более трудоемкая. Деятельность следователя по изобличению обвиняемого именуется уголовным преследованием. В тоже время следователь обязан предоставить обвиняемому возможность использовать все права для защиты от обвинения. Кроме того, на следователя возложена обязанность устанавливать обстоятельства, не только уличающие обвиняемого, но и оправдывающие его, а также смягчающие его ответственность.

Выявление и устранение обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Меры по установлению и устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, являются частью профилактической деятельности, которая направлена на снижение уровня преступности. Выполнение этой задачи обеспечивается законодателем в форме возложения обязанности на следователя, орган дознания, дознавателя выявлять указанные обстоятельства (ч. 2 ст. 73 УПК РФ), а также посредством предоставления им права вносить в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу обязательные для исполнения представления об устранении обстоятельств, способствующих совершению преступлений, или других нарушений закона (ч. 2 ст. 158).

Формы предварительного расследования. Согласно ч. 1 ст. 150 УПК РФ предварительное расследование производится в форме предварительного следствия или дознания. Это указывает на наличие двух форм. Хотя деятельность по расследованию преступлений внешне схожа, тем не менее, она различается, т. е. обозначенные выше формы расследования отождествлять нельзя. Различия между этими формами расследования установлены законодателем. Обобщенно их можно рассматривать:

1. По степени опасности и тяжести преступлений. Предварительное следствие является основной формой расследования, следователи занимаются расследованием большинства преступных деяний. Дознанию подследственны менее опасные преступления, которые более просты с точки зрения расследования.
2. По органам, осуществляющим уголовно-процессуальную деятельность. Это обстоятельство позволяет обособлено рассматривать систему и структуру органов предварительного следствия и дознания раздельно. Это и будет сделано далее.
3. По методам работы и по процессуальному режиму. Следователь в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности использует только средства, предусмотренные УПК РФ. Органы дознания, могут использовать также и иные методы (оперативно-розыскные, административные, дисциплинарные и т.п.), которые они вправе осуществлять исходя из полномочий, определенных законом. Дознание, в отличие от предварительного следствия, осуществляется в более короткие сроки (по общему правилу – 30 суток). Дознаватель и начальник органа дознания обязаны выполнять все указанием прокурора, в то время как следователь и руководитель следственного органа более независимы и процессуально самостоятельны. Итоговым документом дознания является обвинительный акт (обвинительное постановление), а следователь направляет дело в суд с обвинительным заключением.

2. Органы предварительного следствия Российской Федерации

Закон предоставляет право осуществления предварительного следствия исключительно следователям. Данный вывод вытекает из содержания ч. 1 ст. 38 УПК РФ, где указано, что только следователь является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять предварительное следствие по уголовному делу. В тоже время, должности следователей (а, соответственно, и следственные подразделения) имеются в нескольких государственных структурах.

Система органов предварительного следствия в настоящий момент представлена совокупностью следственных подразделений, которые входят в СК РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральную службу безопасности РФ.

Компетенция между следователями различных ведомств распределяется по правилам подследственности. В частности, к ведению следователей СК РФ отнесены, в соответствии с ч. 2 ст. 151 УПК РФ дела о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 105-110 (убийства), 131 (изнасилование), 209 (бандитизм), 303 (фальсификация доказательств) УК РФ и др. Следователи органов внутренних дел расследуют преступления, предусмотренные ст.ст. 150 (вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления), 158 (кража), 162 (разбой), 204 (коммерческий подкуп), 240 (вовлечение в занятие проституцией) и др. УК РФ. Следователям ФСБ подследственны дела о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 205 (терроризм), 276 (шпионаж), 281 (диверсия) и др. УК РФ. Следует отметить, что наибольшие число преступлений расследуется следователями, входящими в структуру МВД России.

Структура следственных органов различается в зависимости от их ведомственной принадлежности.

СК РФ содержит в своем составе несколько блоков следственных подразделений. Один из них находится в подчинении главного военного следственного управления и включает в себя военные следственные управления по военным округам, флотам, ракетным войскам стратегического направления (второе звено), а также военные следственные отделы по объединениям, соединениям и гарнизонам (первое звено)

Другой блок замкнут на следственные управления и следственные отделы по федеральным округам. Туда входят территориальные следственные органы – следственные управления по субъектам РФ (второе звено) и следственные отделы по районам, городам (первое звено). Кроме того, здесь имеются специализированные следственные управления (на транспорте, природоохранные и др.), нижестоящим звеном которых являются специализированные следственные отделы на правах районных.

Высшим органом следственных подразделений, имеющих место в органах внутренних дел, является Следственный департамент при Министерстве внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД РФ). Ему подчинены территориальные органы – следственные управления, отделы субъектов РФ (и приравненные к ним), а также следственные отделы, отделения (группы), осуществляющие свою деятельность на уровне районов, городов. Имеются также и специализированные (транспортные, на особо важных объектах и др.) следственные структуры.

Следственные подразделения высшего и среднего звена имеют свою структуру, которую надлежит изучить самостоятельно.

Помощь в освоении рассматриваемых здесь вопросов могут оказать следующие схемы.

Типовая структура следственного управления (отдела, отделения, следственной группы) при управлении (отделе, отделении) внутренних дел района, города

Следственные подразделения органов федеральной службы безопасности малочислены и представлены только двумя звеньями. На уровне районов следственных структур эти ведомства не имеют.

Полномочия следователя

Для выполнения стоящих перед следователем задач, законодатель наделил его определенными процессуальными полномочиями, которые являются едиными и не дифференцируются в зависимости от ведомственной принадлежности следователя. Иными словами, все следователи обладают одинаковыми правами и обязанностями вне зависимости от того в каком ведомстве или в каком регионе они работают, какие категории преступлений расследуют. Основные полномочия следователя изложены в ст. 38 УПК РФ, где обозначены, в большей степени те, которые определяют процессуальную самостоятельность (независимость) и ответственность следователя. Он вправе:

1. возбуждать уголовное дело;
2. принимать уголовное дело к своему производству или направлять его другому следователю или дознавателю в соответствии с правилами подследственности;
3. самостоятельно направлять ход расследования, принимать решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда требуется получение судебного решения и (или) согласия руководителя следственного органа;
4. давать органу дознания обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении;

Иные полномочия следователя очень многочисленны, но они носят более частный характер и будут изучаться в курсе «Уголовный процесс».

Важно усвоить, что следователь самостоятельно осуществляет собирание доказательств, оценивает их по своему внутреннему убеждению, основанном на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех обстоятельств уголовного дела, принимает решение о привлечении лица в качестве обвиняемого, применении мер процессуального принуждения, об окончании предварительного расследования и др. Таким образом он обладает высокой степенью самостоятельности.

Руководитель следственного органа – это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также заместитель этого должностного лица (п. 38.1 ст. 5 УПК РФ). Таким образом, полномочиями руководителя следственного органа обладают начальники (а также их заместители) следственных отделений, отделов, управлений, Следственного департамента, СК РФ.

Руководитель следственного органа обладает достаточно широкими полномочиями. Условно их можно подразделить на две группы:

1) по контролю за расследованием уголовных дел (процессуальные):

• — проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела;
• — отменять незаконные и необоснованные решения следователя.
• — продлевать сроки расследования.
• — давать согласие следователю при обращении с ходатайствами в суд.
• — давать указания о: направлении расследования; производстве отдельных следственных действий; привлечении в качестве обвиняемого; избрании меры пресечения; квалификации преступления; об объеме обвинения.

2) по процессуальному руководству следственным подразделением (организационные):

• — поручать предварительное расследование следователю или нескольким следователям;
• — изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
• — создавать следственную группу, изменять ее состав.
• — отстранять следователя от производства расследования.

и другие.

Кроме того, руководитель следственного органа вправе лично возбудить уголовное дело, принять его к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя и (или) руководителя следственной группы.

3. Органы дознания Российской Федерации

Согласно п. 24 ст. 5 УПК РФ органы дознания – это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с законом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. В статье 40 УПК РФ дан перечень этих государственных органов и должностных лиц. Но, поскольку предписания этой нормы носят бланкетный характер, для составления полного списка органов дознания необходимо обратиться к ст. 13 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Кроме того, в ч. 3 ст. 40 УПК РФ законодатель называет ряд должностных лиц, которых не относит к числу органов дознания, но позволяет им в определенных ситуациях принимать решение о возбуждении уголовного дела и выполнять отдельные процессуальные действия. Сопоставление всех законодательных предписаний по этому вопросу позволяет сформулировать следующий список органов способных реализовать процессуальные полномочия:

Органы дознания (ч. 1 ст. 40 УПК РФ):	1) органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции;
	2) иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (ст. 13 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности»): Органы федеральной службы безопасности; Федеральные органы исполнительной власти в области государственной охраны; Таможенные органы РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба исполнения наказаний;
	3) органы Федеральной службы судебных приставов;
	4) начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов;
	5) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы;
Органы, наделенные правом возбуждения уголовного дела и выполнения неотложных следственных действий (ч. 3 ст. 40 УПК РФ):	1) капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, – по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах; 2) руководители геолого-разведочных партий и зимовок, начальники российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, – по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения этих партий, зимовок, станций, сезонных полевых баз; 3) главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ – по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Таким образом, все органы, уполномоченные на производство дознания, можно объединить в две группы:

1. Органы и должностные лица, относящиеся преимущественно к правоохранительной системе, для которых борьба с преступностью и расследование преступлений является одной из важных (или главной) функцией;
2. Органы и должностные лица, имеющие совершенно иные функции, но в ситуациях, указанных в законе, управомоченные начать расследование по преступлению (например, преступление совершено на гражданском судне, находящемся в плавании).

Виды уголовно-процессуальной деятельности органов дознания

Деятельность органов дознания неоднородна. Принято обозначать несколько ее относительно самостоятельных видов:

• Проверка заявлений и сообщений о преступлениях (главы 19, 20 УПК РФ);
• Осуществление дознания как самостоятельной формы расследования (главы 32 и 32.1 УПК РФ);
• Возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно (ст. 157 УПК РФ). Эта функция возлагается и на иные органы, указанные в ч. 3 ст. 40 УПК РФ;
• Выполнение поручений и указаний следователя о производстве розыскных и следственных действий (п. 11 ст. 37, п. 4 ч. 2 ст. 38, ч. 1 ст. 152 УПК РФ);

Согласно ст. 140 УПК РФ орган дознания, дознаватель обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение. Уголовно-процессуальное законодательство, другие законы, ведомственные нормативные акты устанавливают порядок приема данных заявлений, средства (методы) их проверки, сроки принятия итоговых решений. По результатам рассмотрения сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении уголовного дела, 2) об отказе в возбуждении уголовного дела, 3) о передаче сообщения по подследственности или в суд.

В случае возбуждения уголовного дела орган дознания приступает к расследованию. Его порядок различается в зависимости от подследственности дела. По уголовным делам своей подследственности (ч. 3 ст. 150 УПК РФ), орган дознания осуществляет расследование в полном объеме. По делам, подследственным следователям, орган дознания выполняет лишь первоначальные (неотложные) следственные действия с целью закрепления следов преступлений, после чего дело передается следователю. Соотношение полномочий органа дознания при этом выглядит следующим образом.

При осуществлении неотложных следственных действий (ст. 157 УПК РФ) орган дознания:	При осуществлении расследования в форме дознания (глава 32 УПК РФ) орган дознания:
Возбуждает уголовное дело. Производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления. Не позднее чем в десятидневный срок передает дело следователю. В дальнейшем уголовно-процессуальную деятельность по данному делу орган дознания может осуществлять только по поручению следователя.	Возбуждает уголовное дело. Производит любые предусмотренные УПК РФ действия. Принимает предусмотренные УПК РФ решения. При этом он пользуется полномочиями, предусмотренными для следователя. Кроме того, дознание, как форма расследования, отличается от предварительного следствия по ряду признаков, обозначенных в первом вопросе настоящей темы.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 38 и ч. 1 ст. 152 УПК РФ следователь вправе давать органу дознания обязательные для исполнения письменные поручения. Характер таких поручений может быть различен. В частности, органу дознания может быть поручено осуществление указанных следователем следственных действий, проведение оперативно-розыскных мероприятий, реализация отдельных решений следователя (например, о задержании подозреваемого, приводе свидетеля, аресте обвиняемого и др.). Кроме того, следователь вправе требовать от органа дознания оказания содействия при осуществлении определенных процессуальных действий.

Для правильного и полного уяснения организации и деятельности органов дознания необходимо иметь представление о значении и соотношении ряда терминов и понятий. Исходя из предписаний ст. 5 УПК РФ взаимосвязь между этими понятиями выглядит следующим образом:

Предложенную схему следует сопроводить следующими пояснениями, носящими самый общий характер. Орган дознания – это административный орган, возглавляемый руководителем, который несет ответственность за выполнение данным учреждением всех функций, в том числе в сфере уголовного судопроизводства. Из этого следует, что главное в статусе начальника органа дознания – его полномочия по осуществлению процессуального руководства деятельностью подчиненных ему сотрудников и процессуальному контролю за данной деятельностью. Начальник органа дознания обладает всеми полномочиями, определенными для органа дознания. Часть из них он делегирует дознавателю, поручая ему осуществлять уголовно-процессуальную деятельность.

Вместе с тем, начальник органа дознания вправе (теоретически, на практике такое почти не встречается) лично реализовать в досудебном производстве всю полноту полномочий органа дознания, совмещая полномочия органа дознания и дознавателя. При этом его статус начальника органа дознания в статус дознавателя не трансформируется.

Если сказанное рассмотреть на примере деятельности в первоначальной стадии уголовного судопроизводства, то можно наблюдать следующее. Сообщение о преступлении попадает в руки дознавателя с резолюцией руководителя органа дознания или его заместителя. Во многих органах дознания распространена практика, когда начальник подписывает или утверждает постановления дознавателя, представления, запросы, поручения в адрес соответствующих организаций, от имени органа дознания осуществляется переписка с вышестоящими органами, прокуратурой, другими правоохранительными органами. Тем самым начальник органа дознания контролирует ход и качество проверки сообщений о преступлениях, правильность их разрешения. И хотя УПК РФ не наделяет начальника органа дознания организационными полномочиями, он в силу ведомственной принадлежности (как руководитель учреждения) вправе требовать от дознавателя материалы для проверки, отстранить его от дальнейшего выполнения поручения, передать материалы другому сотруднику и пр. В данном случае уголовно-процессуальная деятельность осуществляется в тесном контакте с административной.

В некоторых органах дознания (особенно это показательно в системе МВД РФ) учреждены специализированные подразделения дознания, в штатах которых состоят дознаватели и начальники таких подразделений. Это побудило законодателя дать определение и установить правовой статус последнего из указанных субъектов. Кроме этого, должностные полномочия таких субъектов регулируются ведомственными приказами и инструкциями руководителя органа дознания. То есть, начальник органа дознания, по аналогии с дознавателем, делегирует этим лицам часть своих полномочий, большинство из которых носят организационный и контрольный характер. Более полный перечень полномочий начальника подразделения дознания содержится в ст. 40.1 УПК РФ. Для получения более четкого представления по рассматриваемому вопросу, его можно сопоставить с полномочиями начальника органа дознания, имеющего место в ст. 40.2 УПК РФ.