Международно-правовые основы внешней политики и дипломатии

Внешнеполитическая функция является одной из важнейших функций государства как политического института. В реальности внешняя политика государства тесно связана с дипломатией.

Под дипломатией следует понимать официальную деятельность по представительству интересов государства и проведению его внешней политики мирными средствами, преимущественно путем переговоров. Внешнеполитическая и дипломатическая деятельность государства и его органов осуществляется на основе норм права внешних сношений, которые включают в себя два раздела – дипломатическое право и консульское право.

1. Дипломатическое право

Основным источником дипломатического права является Венская конвенция 1961 г.

Дипломатическое право – это отрасль международного права, представляющая собой совокупность норм, регламентирующих статус и функции официальных, т. е. выступающих от имени всего государства как такового, органов внешних сношений.

Основным договорным актом в данной области является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. (вместе  с принятыми одновременно с ней Факультативным протоколом о приобретении гражданства и Факультативным протоколом об обязательном разрешении споров).

Особое внимание следует обратить на иммунитеты и привилегии, которыми в соответствии с этой конвенцией обладают дипломатические представительства и их персонал.

Иммунитет – это изъятие дипломатического представительства и его сотрудников из юрисдикции и принудительных действий со стороны государства пребывания. Объем и характер иммунитетов и привилегий определен Венской конвенцией 1961 г. и для дипломатических представительств сводится к:

• неприкосновенности помещений представительства;
• иммунитетам имущества и средств передвижения (от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий);
• освобождению от всех государственных налогов, сборов и пошлин;
• неприкосновенности архивов и  документов  представительства в любое время и независимо от их местонахождения;
• праву на беспрепятственное сношение со своим центром.

Дипломатическая почта – корреспонденция между дипломатическим представительством и центральными органами внешних сношений – не подлежит вскрытию или задержанию.

Дипломатические курьеры (сотрудники внешнеполитических ведомств, доставляющие или сопровождающие дипломатическую почту) неприкосновенны и подлежат особой защите со стороны государства пребывания.

Для сотрудников дипломатического представительства действуют следующие личные иммунитеты и привилегии:

• неприкосновенность личности и жилища, полный иммунитет от уголовной юрисдикции страны пребывания, а также от гражданской и административной юрисдикции в отношении исполнительных действий;
• фискальный иммунитет;
• таможенные привилегии;
• освобождение от личных повинностей.

Допускаются лишь три изъятия к сотруднику дипломатического представительства. Можно предъявить:

• судебный иск по поводу недвижимого имущества, которым дипломат или член его семьи владеет лично;
• судебный иск по наследственному делу, в котором эти лица выступают в качестве наследников;
• также можно предъявить судебный иск по поводу профессиональной или коммерческой деятельности, которой они занимаются в целях личной выгоды.

Для административно-технического персонала дипломатических представительств предусмотрен меньший объем иммунитетов и привилегий и еще меньший – для обслуживающего персонала.

Дипломатические представительства, а также их  сотрудники не только пользуются указанными правами, но и несут определенные обязанности в отношении страны пребывания. В обязанности членов представительств входят использование служебных помещений только для официальных целей, ведение всех официальных сношений через ведомство иностранных дел и другие ведомства; сотрудники представительств обязаны уважать законы страны пребывания, не вмешиваться в ее внутренние дела, не заниматься профессиональной и коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.

2. Консульское право

Консульское право можно охарактеризовать как совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих деятельность консульских учреждений и членов их персонала и определяющих их статус, функции, права и обязанности. Источниками консульского права являются международный договор и международный обычай.

В современном консульском праве наиболее известными являются четыре многосторонние консульские конвенции. Универсальный характер имеет Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. Весьма важное значение имеют положения внутригосударственного законодательства, определяющие статус, функции и структуру консульских органов, а также регулирующие определенные аспекты деятельности иностранных консульских учреждений.

В России к числу таких актов относятся сохраняющий в определенной степени свое действие Консульский устав 1976 г., а также утвержденные президентом РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330 Положение о Консульском учреждении Российской Федерации и от 13 октября 1998 г. Положение о почетном консуле Российской Федерации.

Необходимо понять, что установление дипломатических отношений влечет за собой установление консульских отношений, которые могут осуществляться и между государствами, не поддерживающими дипломатические отношения. В случае разрыва дипломатических отношений за этим не следует автоматическое прекращение консульских связей. В отличие от дипломатических представителей консул не является полномочным представителем своего государства в стране пребывания. Он представляет государство только по определенному кругу вопросов.

Функции  консульских  учреждений  несколько  уже,  чем  посольств. Они таковы:

• информирование властей представляемого государства о стране и округе пребывания;
• информирование находящихся в консульском округе соотечественников о законах и обычаях страны пребывания;
• учет соотечественников в консульском округе;
• консультационная и практическая помощь  находящимся в консульском округе гражданам представляемого государства, представителям его органов и организаций;
• паспортно-визовая работа: выполнение функций органов записи актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий;
• консульская легализация;
• истребование документов;
• охрана в стране пребывания прав и интересов несовершеннолетних или лиц, не обладающих дееспособностью, являющихся гражданами представляемого государства;
• представительство или обеспечение представительства соотечественников в судебных или иных учреждениях страны пребывания;
• выполнение поручений следственных или судебных органов представляемого государства.

В настоящее время консульская практика знает два вида штатных консульских учреждений – консульские отделы дипломатических представительств и самостоятельные (отдельные) консульские учреждения.

Консул и любое другое консульское должностное лицо считаются приступившими к исполнению своей миссии с момента вступления в должность. Для этого необходимо, чтобы соответствующее лицо было назначено компетентными органами представляемого государства и признано властями государства пребывания. Для выполнения консулом своей миссии необходимо получение консульского патента и экзекватуры.

Консульский патент – это документ, выдаваемый компетентными органами представляемого государства и подтверждающий факт назначения соответствующего лица главой самостоятельного консульского учреждения.

После получения консульского патента власти принимающего государства решают вопрос о выдаче лицу, назначенному консулом, экзекватуры – определенного нормами международного права разрешения на выполнение своих функций в консульском округе. Получив экзекватуру, консул может приступать к выполнению своей миссии; порядок и форма выдачи экзекватуры регулируются законодательством принимающего государства.

Свои консульские сношения государства могут осуществлять и через посредство так называемых почетных (нештатных) консулов. Почетный консул – это лицо, не состоящее на государственной службе представляемого государства, но выполняющее по его поручению и с согласия государства пребывания консульские функции. Почетными консулами могут быть граждане представляемого государства, государства пребывания или какого-либо третьего государства.

Окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях:

1. в случае отозвания консула представляемым государством;
2. аннулирования экзекватуры государством пребывания;
3. истечения срока консульского патента;
4. закрытия консульского учреждения в данном пункте;
5. прекращения консульских отношений в целом;
6. войны между государством пребывания и представляемым государством;
7. смерти консула;
8. выхода территории, где находится консульский округ, из-под суверенитета государства пребывания.

Консул может быть объявлен persona поп grata, и перед представляемым государством может быть поставлен вопрос о его отзыве. Государство пребывания в этом случае не обязано мотивировать причины аннулирования экзекватуры.

Существуют следующие классы и персонал консульских учреждений.

Самостоятельные консульские учреждения подразделяются на следующие классы:

1. генеральные консульства;
2. консульства;
3. вице-консульства;
4. консульские агентства.

Класс консульского представительства определяется по согласованию между государствами. В соответствии с классом консульского учреждения определяются и  классы их глав:

1. генеральные консулы;
2. консулы;
3. вице-консулы;
4. консульские агенты.

Иммунитеты и привилегии, предоставляемые консульским учреждениям, в дипломатической практике практически идентичны привилегиям дипломатических представительств и устанавливаются Венской конвенцией 1963 г.

Сближение консульских и дипломатических иммунитетов и привилегий стало устойчивой тенденцией международного права.

Из числа иммунитетов и привилегий консульских учреждений наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений. Неприкосновенностью пользуются также архивы и документация консульского учреждения в любое время и независимо от их местонахождения (ст. 33). При этом Конвенция 1963 г. допускает возможность выдвижения со стороны властей государства пребывания требования о вскрытии консульской вализы при наличии подозрений, что в ней содержится что-либо другое, кроме разрешенных к провозу предметов или служебной переписки консульства (п. 3 ст. 35).

К числу привилегий консульского учреждения относятся

• налоговые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг);
• таможенные привилегии, аналогичные дипломатическим;
• право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке представляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Иммунитеты и привилегии членов персонала консульского учреждения носят функциональный характер. Члены персонала не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе, как на основании постановлений компетентных властей в случае совершения тяжких преступлений (ст. 41).

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся:

• определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности);
• таможенные привилегии (освобождение от  таможенного досмотра  личного багажа и уплаты таможенных пошлин);
• освобождение от военной и других личных повинностей;
• право главы консульского учреждения устанавливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на используемых им в официальных целях транспортных средствах.

Несмотря на это, как мы уже отмечали, сотрудники консульских учреждений, в отличие от сотрудников дипломатических представительств, пользуются привилегиями в несколько ограниченном объеме. В частности, консульские должностные лица могут быть подвергнуты задержанию или аресту в случае преследования за совершенные ими тяжкие преступления или исполнения вступившего в силу приговора суда. Консульская вализа при подозрении, что в ней содержится что-то другое, кроме разрешенных к провозу предметов или служебной переписки, может быть вскрыта. Консульские должностные лица с их согласия могут быть вызваны в суд для дачи показаний. Им может быть предъявлен иск с возмещением ущерба, причиненного дорожно-транспортным происшествием.