Источники европейского трудового права

1. Понятие источников европейского трудового права

Источники права – это формы права, содержащие правовые нормы. Согласно теории права, источниками права в разных странах могут быть нормативные правовые акты, нормативные договоры, правовые обычаи, правовые прецеденты, правовая доктрина и т.д. Основными видами источников международного права называются международный договор и международно-правовой обычай.

Европейское право, имея наднациональный характер, обладает и чертами национального права в силу значительной степени близости субъектов Европейского союза, делающей это межгосударственное объединение похожим на конфедерацию – образование промежуточное между единым государственно-правовым организмом и группой государств.

Нормы европейского трудового права регулируют вопросы, касающиеся в первую очередь здоровья работников и безопасности их труда. Совет ЕС принимает руководящие указания, основные нормы в области европейского трудового права – минимальные требования, которые должны соблюдаться всеми государствами – членами ЕС. Цель этих норм – обеспечить продвижение в направлении улучшения условий труда, в повышении уровня безопасности работы. Европейские нормы дополняют национальное законодательство государств – членов ЕС.

2. Виды источников европейского трудового права

Принято выделять первичные и вторичные источники европейского права.

Ядро системы европейского права составляют источники первичного права – основополагающие документы, обладающие в Европейском союзе высшей юридической силой. Иные правовые акты ЕС принимаются в соответствии с ними и составляют вторичное право.

К источникам первичного права относятся международные договоры учредительного характера, на основе которых создан и функционирует Европейский союз. К примеру, так называемую «Конституцию Европейского союза» составляют два международных договора – Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор, TEU) и Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. (Римский договор, TFEU).

Источниками европейского трудового права являются акты Европейского союза и акты Совета Европы. Акты Европейского союза касаются в основном социально-экономических вопросов, а акты Совета Европы – прав человека. В некоторых актах ЕС содержатся прямые ссылки на акты Совета Европы. Примером акта Совета Европы в сфере труда является Европейская социальная хартия 1996 г.

Помимо Европейской социальной хартии и других международных договоров регионального характера источником европейского трудового права является также законодательство ЕС и нормы судебной практики. Европейское законодательство включает регламенты и директивы – правила, принимаемые по предложению Европейской комиссии Советом ЕС и Европейским парламентом. Регламенты – это акты прямого действия, а директивы вводятся посредством норм национального права. Еще один правовой инструмент, который может применяться в соответствии с законодательством ЕС и будет иметь юридически значимые последствия – решение. Решения могут быть адресованы государствам – членам ЕС или частным лицам. Совет ЕС вправе делегировать полномочия по принятию решений Европейской комиссии.

Акты законодательства ЕС имеют верховенство над национальным правом. Даже если государство не приведет национальное законодательство в соответствие с директивой, ее нарушение может быть обжаловано в Суде ЕС. Судьи национальных судов в некоторых случаях напрямую обязаны запрашивать интерпретацию норм европейского права в Суде ЕС в Люксембурге. Тем самым, самостоятельную роль в системе источников права ЕС играет судебная практика. Судебная практика Суда ЕС по своей силе приравнивается к тем источникам, в процессе толкования которых она выработана.

Итак, основными видами источников европейского трудового права можно назвать:

• международные договоры;
• нормативные правовые акты (законодательство Европейского союза);
• прецедент (судебную практику).

Кроме того, к источникам европейского права могут быть отнесены правовые обычаи и правовая доктрина. Правовые обычаи ЕС как источник права в целом не играют большой роли, но могут применяться в трудовом праве. Так, правоотношения между Европейским союзом и его служащими частично регулируются обычаями. Другой источник – правовая доктрина как совокупность теоретических представлений о целях, принципах и правовых формах европейской интеграции сыграла значительную роль при становлении и развитии трудового права ЕС. Сейчас функции доктрины выполняют экспертные заключения ведущих европейских специалистов в различных комитетах и комиссиях ЕС по анализу действующего законодательства и подготовке рекомендаций для определения принципов и содержания новых актов Европейского союза.

3. Правотворческие органы Европейского союза

Европейское трудовое законодательство обязано своим развитием двум независимым друг от друга образованиям – Европейскому союзу, включающему по состоянию на январь 2019 года 28 стран (и отвечающему в основном за регулирование вопросов социального и экономического характера) и Совету Европы, в который входят 47 стран (отвечающему в первую очередь за правозащитную экспертизу).

Институты ЕС включают в себя Европейский совет, Европейскую комиссию (правительство), Совет Европейского союза (обычно упоминаемый как Совет министров), Суд Европейского союза, Европейскую счетную палату, Европейский центральный банк и Европейский парламент.

В Европейском союзе ведущую роль в законодательных вопросах играет Европейская комиссия – высший орган исполнительной власти Европейского союза, ответственный за подготовку законопроектов, выполнение решений Европейского парламента и Совета ЕС, за контроль соблюдения договоров ЕС и других правовых актов. Комиссия работает как кабинет министров, состоит из 28[1] членов, официально называемых комиссарами.

Каждая страна, входящая в Европейский союз, назначает одного еврокомиссара, однако члены комиссии обязаны представлять интересы Европейского союза как целого, а не отстаивать позиции выдвинувшего их государства. Один из 28 комиссаров – это председатель комиссии, предлагаемый Европейским советом и избираемый Европейским парламентом. Совет затем назначает 27 остальных комиссаров с согласия председателя комиссии, после проходит одобрение выдвигаемого состава Европейской комиссии в парламенте.

Кроме того, есть Европейский совет – высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран – членов ЕС. Членами Европейского совета являются также его Председатель, избираемый на 2,5 года, и председатель Европейской комиссии.

Европейский парламент – законодательный и представительный орган Европейского союза – напрямую избирается гражданами государств – членов ЕС. Вместе с Советом ЕС Европейский парламент является прообразом двухпалатной законодательной ветви власти в ЕС и считается одним из самых влиятельных законодательных органов мира.

Таким образом, Европейский парламент и Совет ЕС (Совет министров) вместе играют роль со-законодателей. Есть также Суд Европейского Союза (Суд ЕС), который находится в Люксембурге, он обеспечивает соблюдение законов Европейского Союза как государствами, так и частными лицами.

Совет Европы – вторая институция, которая играет значительную роль в формировании европейского трудового права. Совет Европы состоит из Совета министров и Парламентской ассамблеи. Есть также Европейский суд по правам человека, находящийся в Страсбурге, и Европейский комитет по социальным правам, который играет свою роль в обеспечении выполнения положений Европейской социальной хартии.

Европейский союз и Совет Европы сотрудничают, число связей между ними увеличивается. Это проявляется в том, что тексты документов Европейского союза (например, директив) иногда ссылаются на документы Совета Европы. Кроме того, в соответствии с Лиссабонским договором Европейский союз придерживается Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Таким образом, государства – члены ЕС связаны документами Европейского союза и Совета Европы.

4. Международные договоры – источники европейского трудового права

Договорами Европейского союза является ряд международных договоров, заключенных государствами – членами ЕС, в которых излагаются конституционные основы Европейского союза. Данными документами устанавливаются различные институты ЕС, обозначаются цели создания этих органов, прописываются процедуры их деятельности. Это так называемые международные договоры учредительного характера, на основе которых создан и функционирует Европейский союз. «Конституцию ЕС» составляют два международных договора – Договор о Европейском Союзе 1992 г. или Маастрихтский договор (TEU) и Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. или Римский договор (TFEU).

Маастрихтский договор учреждает Европейский союз и называет общие принципы его устройства, взаимоотношений между членами, принципы отношений с мировым сообществом. Римский договор устанавливает правила функционирования Европейского союза. Эти два договора предназначены для совместного применения и наделены равной юридической силой в праве ЕС. С момента их подписания они неоднократно изменялись путем внесения поправок. Каждый раз, когда новая страна присоединяется к Европейскому союзу, в договоры вносятся необходимые изменения.

С конца 2009 г. данные договоры действуют в редакции Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества 2007 г., включившего в их содержание основные положения подписанной, но не вступившей в силу Конституции для Европы 2004 г. Данные международные договоры устанавливают права и обязанности не только субъектов публичной власти (государств – членов ЕС, институтов, органов, учреждений ЕС), но и частных лиц.

Лиссабонский договор, на основании которого были перераспределены полномочия в области регулирования трудовых отношений между государствами – членами ЕС и институтами ЕС в пользу последних, указывает на усиление европейской интеграции в сфере труда.

Протоколы как источники права дополняют и уточняют статьи учредительных документов положениями специального, организационного или переходного характера. По юридической природе протоколы представляют собой особый (дополнительный) элемент в структуре учредительных документов Европейского союза.

Следующий международный договор, являющийся источником европейского трудового права – Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме в 1950 г. Эта конвенция, созданная по итогам Второй мировой войны, признает необходимость защиты человека от возможного злоупотребления властью со стороны государства. Конвенция устанавливает гражданские и политические права, в том числе применительно к трудовому праву: запрещает рабство и принудительный труд (статья 4), закрепляет свободу мысли и слова, тайну частной и семейной жизни (статьи 8 и 9), а в части коллективных трудовых отношений – свободу собраний и ассоциаций (статья 11) и т.д.

Еще один источник – Европейская социальная хартия Совета Европы, подписанная в 1961 г. в Турине и пересмотренная в 1996 г. в Страсбурге. Данная Хартия подробно перечисляет права в сфере труда, дополняя Конвенцию.

Европейская социальная хартия предусматривает определенные обязательства для государств. Все государства, подписавшие Конвенцию, обязуются создавать условия, способствующие эффективному осуществлению прав. Это означает, что государства должны обеспечивать возможности для реального осуществления прав, перечисленных в Конвенции.

Европейская социальная хартия предусматривает не только индивидуальные, но и коллективные права в социальной сфере. Она также касается важных вопросов, особенно в отношении трудящихся-мигрантов, и направлена на обеспечение защиты и помощи на территории, на которую приезжают работники из других стран. Данные положения Европейской социальной хартии вытекает из права на достоинство – одного из фундаментальных прав личности.

Европейская социальная хартия предусматривает в частности, что государства должны принимать меры для обеспечения условий труда без дискриминации по признаку пола, гендерному признаку, без дискриминации, связанной с выполнением семейных обязанностей и т.д.

Государство обязано привести свое внутреннее законодательство в соответствие с Европейской социальной хартией.

5. Директивы – основной источник европейского трудового права

Значительная часть норм европейского трудового права содержится в директивах. Согласно статье 288 TFEU допускается издание директив применительно к отдельным государствам – членам ЕС, но в действительности директивы обычно принимаются как обязательные для всех стран ЕС. В отличие от регламента директива не предназначена для прямого применения, а обязывает привести национальное законодательство в соответствие с ее нормами. Директива обязывает государство выполнить требование в течение определенного срока (по общему правилу – 3 года) через изменение национального законодательства, создание актов социального партнерства. То есть государство обязано принять меры по достижению целей, в ней указанных. Причем недостаточно перенести формулировки директивы в законодательство, нужно реализовать все необходимые меры правового характера, чтобы цель, обозначенная в директиве, была реально достигнута. При необходимости государство вправе попросить дополнительное время для реализации положений директивы.

Европейская комиссия вносит предложение, которое рассматривается Советом министров и Европейским парламентом, они и решают вопрос о принятии директивы. Европейскую комиссию иногда критикуют за принятие решений за государства – члены ЕС, на самом деле она не может навязывать решения государствам, так как без одобрения Совета министров и Европейского парламента директива не будет принята.

Примером такого источника права может служить рамочная Директива 89/391/ЕЕС от 12 июня 1989 г., содержащая минимальные стандарты и не позволяющая государствам – членам ЕС снижать уровень защиты здоровья работников, если в конкретном государстве он выше. Другими примерами директив – источников европейского трудового права являются: Директива 90/269/ЕЕС от 29 мая 1990 г. о минимуме требований к безопасности и гигиене труда при ручной обработке грузов, при которой существует особый риск повреждения позвоночника у работника; Директива 1999/70/CE от 28 июня 1999 г. и Рамочное соглашение о работе на определенный срок от 18 марта 1999 г; Директива 2003/88/ЕС от 4 ноября 2003 г. о некоторых аспектах организации рабочего времени и т.д.

Итак, директива устанавливает цели и позволяет каждому государству – члену ЕС выбирать средства для достижения этих целей.

6. Регламенты как источники европейского трудового права

Регламент, как и директива, содержит нормы права, обязателен для применения на всей территории ЕС, не нуждается в последующей ратификации государствами – членами ЕС и может действовать против воли некоторых из них. Согласно статье 288 TFEU в отличие от директивы, регламент становится частью законодательства каждого государства – члена ЕС после вступления в силу (как правило через 20 дней после опубликования).

Регламент – более жесткий инструмент правового регулирования, чем директива, из-за его прямого действия. Согласно практике Суда ЕС государства – члены ЕС не вправе подменять регламент собственными правовыми актами. Издавая регламент, Европейский союз непосредственно регулирует общественные отношения на всей свой территории, вводит единообразные правила поведения для всех участников. Обладая верховенством над национальным правом, регламент вытесняет законы и подзаконные акты государств – членов ЕС из регулирования конкретной сферы общественной жизни (по сути он заменяет собой национальный закон).

Примеры регламентов – источников европейского трудового права:

• Регламент ЕС № 593/2008 о праве, подлежащем применению к договорным обязательствам («Рим I»), согласно которому трудовой договор, заключенный между представителями разных государств, регулируется законом государства, выбранного по соглашению между работодателем и работником;
• Общий регламент по защите данных 2016/679 от 4 мая 2016 г.

7. Прецедент (судебная практика) как источник европейского трудового права

Судебная практика как совокупность норм права, зафиксированных судебными решениями европейских судов, также признается источником права. Официально Суд ЕС не занимается нормотворчеством, но обеспечивает соблюдение права при толковании и применении международных договоров и актов европейского законодательства. В ходе рассмотрения конкретных дел Суд ЕС дает официальное (нормативное) толкование европейского права, вырабатывая правовые позиции, на которые европейские и национальные судебные органы ссылаются в своих последующих решениях. То есть суды всех государств – членов ЕС руководствуются судебной практикой Суда ЕС. Суд ЕС сам не связан своими прецедентами, он вправе их корректировать, дополнять новыми правилами, тем не менее в своих решениях он регулярно ссылается на установившуюся судебную практику. Судьи национальных судов всех стран Европейского союза вправе, а иногда обязаны запрашивать толкование норм европейского права в Суде ЕС в Люксембурге.

Именно с помощью практики Суда ЕС получили юридическое закрепление принципы, регулирующие соотношение права ЕС и права государств – членов ЕС (принципы верховенства и прямого действия права ЕС), сформулированы нормы-дефиниции многих понятий, используемых в международных договорах ЕС («работник», «общественный порядок» и т.д.)

Суд ЕС является верховным судом, его решения не могут быть обжалованы в другой инстанции, они являются обязательными для национальных правительств, имеют обязательную силу для национальных парламентов и судов.

Европейское прецедентное право обеспечивает верховенство европейского права по отношению к национальному, являясь важным инструментом для гармонизации национального права государств – членов ЕС.

Примеры судебных решений, играющих роль прецедентов и имеющих непосредственное отношение к европейскому трудовому праву, представлены в приложении в конце данного пособия.

Помимо решений Суда ЕС к источникам европейского трудового права могут быть отнесены и решения Европейского суда по правам человека в Страсбурге, юрисдикция которого распространяется на все государства – члены ЕС.

 

[1] Если Великобритания покинет Европейский союз в 2019 году в результате Brexit, то это число уменьшится на единицу.