Банковская система Европейского Союза: структура, источники правового регулирования

Правовое регулирование банковской деятельности в том или ином государстве осуществляется в рамках особой отрасли национальной правовой системы – банковского права. Под банковским правом, как правило, понимается комплексная отрасль права того или иного государства, а применительно к ЕС, речь идет об отрасли права Союза, сформировавшейся в процессе правотворческой деятельности государств-членов и органов международной организации (т.е. институтов и органов Союза).

Предметом регулирования банковского права является особая группа общественных отношений, возникающих в процессе формирования и деятельности банков и иных кредитных организаций (банковской деятельности). Банковская деятельность заключается в проведении комплекса банковских операций, направленных на осуществления банками следующих основных функций:

1. мобилизация временно свободных денежных средств и размещение их от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, срочности и платности;
2. осуществление финансовых расчетов и формирование платежной системы;
3. осуществление функций участника рынка ценных бумаг путем эмиссии и размещения фондовых ценностей;
4. предоставление консультационных услуг по финансовым и экономическим вопросам путем сбора, анализа и распространения соответствующей информации;
5. инвестиционная деятельность;
6. осуществление денежной эмиссии (функция присущая только центральным банкам как эмиссионным центрам и органам, проводящим денежно-кредитную политику государства).

Основы для развития сотрудничества государств-членов ЕС в области правового регулирования банковской деятельности следует искать, прежде всего, в Римском Договоре о Европейском Сообществе 1957 года (ст. 52–73 и Едином Европейском Акте 1986 года (ст. 13). В этих документах определялись основные направления и принципы сотрудничества государств-членов в области экономики и финансов, а также в области административно-правового регулирования экономических отношений, в т.ч. и банковской деятельности. Формирование общего рынка в банковском секторе путем создания единой системы правового регулирования деятельности кредитных организаций стало шагом к созданию такого рынка в рамках ЕЭС в целом.

Создание системы единообразного банковского регулирования в Европе осуществлялось в рамках институциональной структуры экономического сообщества.

В систему действующих источников банковского права Европейского Союза можно включить следующие акты:

1. Учредительные договоры ЕЭС и ЕС (в части касающейся создания и функционирования общего рынка, а также в части, предусматривающей сближение положений законодательства и иных нормативных актов государств-членов);
2. Международные соглашения по вопросам банковской деятельности и связанным с ней вопросам, участниками которых являются государствачлены ЕС (например, Женевская конвенция 1930 г. «О единообразном законе о переводном и простом векселе, Женевская конвенция 1931 г. «О единообразном законе о чеках», Оттавская конвенция ЮНИДРУА 1988г. «О международном финансовом лизинге», Оттавская конвенция ЮНИДРУА 1988 г. «О международном факторинге», Унифицированные правила МТП по инкассо в ред. 1995 г., Унифицированные правила и обычаи МТП для документарных аккредитивов в ред. 1993 г., Унифицированные правила МТП по договорным гарантиям 1978 г., Унифицированные правила МТП для гарантий по требованию 1992 г. и др.);
3. Специализированные акты вторичного права ЕС по общим вопросам банковского регулирования (например, Первая и Вторая банковские директивы Совета ЕС);
4. Акты вторичного права ЕС по специальным вопросам банковской деятельности (например, по вопросам организации надзора за банковской деятельностью, достаточности капитала кредитных организаций, электронной подписи и т.д.);
5. Нормативные указания Европейского центрального банка по вопросам регулирования банковской деятельности и функционирования платежных систем;
6. Национальное законодательство государств-членов, регулирующее деятельность кредитных организаций-резидентов и нерезидентов на их территории;
7. Акты национальных центральных банков и специализированных органов банковского надзора, регулирующие деятельность кредитных организаций резидентов и нерезидентов.
8. В данный перечень источников включены основные категории нормативных актов, применение которых влечет правовые последствия для европейских кредитных организаций. Не следует забывать, что мы рассматриваем европейское банковское права как комплексную отрасль права, в которую входят нормы, объединенные предметом регулирования. Таким образом, все нормативные акты, действующие на территории Европейского Союза и затрагивающие вопросы банковской деятельности (от международно-правового соглашения до инструкции национального ЦБ) имеют общий предмет регулирования и могут считаться элементами единой системы источников банковского права ЕС.

Начиная с 1960-х годов параллельно с развитием международного сотрудничества на универсальной основе, государства-члены ЕЭС работали над созданием общего рынка внутри сообщества. Одним из элементов такого рынка должен был стать единый рынок финансовых и банковских услуг. Первым шагом в этой области стало принятие 28 июня 1973 года Директивы Совета ЕЭС «О принятии общей программы относительно банков и иных кредитных организаций» (Council Directive on the implementation of the General Programme in respect of banks and other credit institutions, 73/183, OJ L149/1 of 16 July 1973). Директива 1973 года интересна тем, что ее положения касались не только банков, но и целого ряда иных кредитных организаций, союзов взаимного кредитования, страховых компаний и даже финансовых посредников (круг субъектов был ограничен списком, содержавшимся в приложении к Директиве). Вскоре после издания Директива 1973 года, в основном, потеряла актуальность.

12 декабря 1977 года Совет ЕЭС принял Первую директиву «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций» (The First Council Directive on the co-ordination of laws, regulations, and administrative provisions relating to the taking-up and pursuit of the business   of the credit institutions, 77/780/EEC, OJ L 32/30 of 17 December 1977). Принятие Первой банковской директивы стало ощутимым успехом комплексного подхода к регулированию банковской деятельности в Европе. Впервые был четко ограничен круг субъектов регулирования и единообразные принципы их организации и деятельности во всех государствах-членах ЕЭС. Вплоть до принятия в 1989 году Второй банковской директивы ЕЭС, Директива 1977 года была основным и единственным специализированным источником банковского права ЕС.

Директивы 1973 и 1977 годов имели огромное значение для регулирования банковской деятельности в Европе. Хотя в настоящее время их действие сведено к минимуму, они оказали долговременное влияние на развитие европейской банковской системы и повлекли следующие важнейшие последствия:

1. создание единых правил регулирования банковской деятельности в государствах, где до 1977 года таковых не существовало (Великобритания) и существенное реформирование правил банковского регулирования ряда европейских государств (Нидерланды, Люксембург, Дания);
2. создание системы сотрудничества органов банковского надзора, которая в последствии расширилась за пределы ЕЭС;
3. обязательное сотрудничество органов банковского надзора государств-членов ЕЭС при осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций, действующих на территории двух или более государствчленов;
4. создание основ единообразного банковского надзора в государствах-членах и экстерриториального надзора;
5. установление основ общей политики в области правового регулирования банковской деятельности по отношению к третьим странам;
6. установление общего определения кредитной организации, затрудняющего дискриминацию по отношению к тем или другим видам кредитных организаций;
7. возникновение предпосылок к укрупнению и универсализации кредитных организаций на основе единообразного регулирования их деятельности;
8. преодоление очередного препятствия на пути к экономическому и валютному союзу.

В 1988 году в ЕЭС было завершено формирование общего рынка. Директивой Совета № 88/361/ЕЕС от 24 июня 1988 года «О применении ст.  68 Римского договора» были отменены последние ограничение на свободное движение капитала в ЕЭС. Подобное развитие событий значительно ускорило принятие новой банковской директивы, которая появилась уже в 1989 году. При ее принятии учитывался опыт второго международного банковского кризиса 1983 года, а также принимались во внимания недостатки Директив 1973 и 1977 года.

Современное правовое регулирование банковской деятельности на общеевропейском уровне основывается на положениях Второй Директивы Совета ЕС от 15 декабря 1989 года «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций и внесении изменений в Директиву 77/780/EEC» с последующими изменениями и дополнениями (Council Directive on the Co-ordination of Laws, Regulationsand Administrative Provisions Relating to the Taking-up and Pursuit of the Business of the Credit Institutions and Amending Directive 77/780/EEC, 89/646/EEC (OJ 1989 L386/1) as amended by Council Directive 92/30/EEC [OJ 1992 L 110/52]). Принятие Второй банковской директивы означало создание в рамках ЕС единого рынка банковских услуг. Второй директивой вводились более жесткие стандарты правового регулирования банковской деятельности и надзора за ее осуществлением. Директивой был предусмотрен достаточно короткий срок имплементации (до 1 января 1993 года), до истечения которого государства-члены ЕС должны были привести собственное законодательство и подзаконные акты в соответствие с общеевропейскими требованиями. Это требование было выполнено всеми государствами-членами. В настоящее время Вторая банковская директива 1989 года и основанные на ней директивы по специальным вопросам банковской деятельности («related directives») являются нормативной базой правового регулирования банковской деятельности на общеевропейском уровне.

Действие Второй банковской директивы распространяется на достаточно широкий круг субъектов. К ним относятся:

1. кредитные организации, зарегистрированные в государствахчленах ЕС, пользующиеся равной правоспособностью во всех государствах членах на основе взаимного признания банковских лицензий;
2. филиалы («branches») кредитных организаций, зарегистрированных в государствах-членах ЕС. Деятельность филиалов контролируется органами надзора наравне с деятельностью основного офиса кредитной организации на основании принципа консолидированного надзора;
3. дочерние предприятия кредитных организаций, зарегистрированных за пределами ЕС являющиеся самостоятельными юридическими лицами и имеющие лицензии на осуществление банковской деятельности в государствах-членах (таким образом, форма собственности и распределение уставного капитала кредитной организации не влияют на режим правового регулирования ее деятельности);
4. дочерние предприятия кредитных организаций государств-членов, не являющиеся кредитными организациями, но осуществляющие некоторые из видов деятельности, перечисленных в приложении к Директиве. Важно отметить, что по законодательству некоторых государств-членов кредитные организации не могут осуществлять ряд видов деятельности, входящих в перечень (например, лизинг, факторинг, торговля ценными бумагами, кредитование под залог недвижимости и др.). Для осуществления этих видов деятельности требуется создание специализированных дочерних предприятий и соблюдение требований ст. 18(2) Директивы.

Режим правового регулирования деятельности всех вышеперечисленных категорий кредитных организаций основывается на следующих принципах:

1. принцип взаимного признания государствами-членами национальных лицензий на осуществление банковской деятельности;
2. принцип консолидированного (полного и всестороннего) надзора национальных надзорных органов государства происхождения («Home Member State») за деятельностью кредитной организации, ее филиалов и дочерних предприятий;
3. принцип установления единообразных требований пруденциального надзора для всех кредитных организаций ЕС.

В силу принципа взаимного признания лицензий кредитные организации, имеющие лицензию одного из государств-членов на осуществление банковской деятельности вправе (1) свободно предоставлять банковские услуги на всей территории ЕС любым юридическим и физическим лицам и (2) учреждать филиалы и представительства на всей территории ЕС без каких-либо ограничений.

Свобода осуществления банковской деятельности на всей территории ЕС способствует полной либерализации рынка банковских услуг и стимулирует конкуренцию, которая предоставляет клиенту широкий выбор, как при выборе самого банка, так и при выборе необходимого банковского продукта.

В соответствии с Приложением к Второй директиве, кредитные организации, их филиалы и дочерние предприятия могут осуществлять следующие операции, в отношении которых действует принцип взаимного признания лицензий:

• прием депозитов (вкладов) и иных средств от юридических и физических лиц на основе платности;
• кредитование (включая: потребительский кредит, кредитование под залог недвижимости, финансирование торговых сделок (включая форфейтинг), факторинг);
• финансовый лизинг;
• услуги по переводу денежных средств;
• эмиссия и обслуживание платежных документов (в т ч. кредитных карт, дорожных чеков и банковских векселей);
• выдача гарантий и поручительств;
• 7 операции, осуществляемые за собственный счет или за счет клиента:
• (а) операции с инструментами валютного рынка (т е. с чеками, векселями, депозитными сертификатами и т.д.), (b) операции по куплепродаже валютных ценностей, (с) операции по финансовым фьючерсным и опционным сделкам, (d) операции с инструментами фондового рынка, зависимыми от процентных ставок и валютообменных курсов, (е) операции с оборотными ценными бумагами;
• 9 участие в эмиссии акций и ее обслуживании;
• оказание консультационных услуг предприятиям по вопросам структуры капитала, промышленной стратегии, слияния и приобретения новых предприятий;
• брокерские услуги на валютных рынках;
• управление портфелем ценных бумаг;
• хранение ценных бумаг и управление их пакетом;
• оценка кредитоспособности клиентов;
• предоставление в аренду сейфов для хранения ценностей.

Данный перечень является, по сути, описательным определением банковской деятельности для целей правового регулирования деятельности кредитных организаций. При этом под действие Директивы подпадают не только банки и иные кредитные организации, но и некоторые прочие организации, осуществляющие отдельные банковские операции. Таким образом, принцип взаимного признания лицензий распространяется не только на финансовые и банковские учреждения, соответствующие определению кредитной организации, содержащемуся в Первой банковской директиве, но также и на иных субъектов, которые фактически проводят банковские операции. Кредитная организация, лицензированная в одном из государств-членов ЕС вправе осуществлять на всей территории Союза любые банковские операции, в т.ч. и те, проведение которых не допускается для кредитных организаций других государств-членов, при условии, что эти операции входят в перечень, прилагаемый к Директиве.

В силу принципа консолидированного надзора органы банковского надзора (национальные ЦБ или специализированные надзорные органы) несут ответственность за осуществление полного и всестороннего контроля за деятельностью национальных кредитных организаций, включая экстерриториальный надзор за их деятельностью за пределами государства происхождения, а также за деятельностью их филиалов, представительств и дочерних предприятий. Надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется в порядке, предусмотренном национальным законодательством государств-членов. В исследованиях по банковскому праву ЕС данный принцип часто именуется «принцип контроля государства происхождения» («home country control»).

Принцип установления единообразных требований пруденциального (предварительного) надзора, предъявляемых ко всем кредитным организациям ЕС, означает приведение основных финансовых показателей европейских кредитных организаций к единым стандартам. К основным стандартам пруденциального надзора следует отнести следующие:

• минимальный размер уставного капитала не менее 5 млн. евро. Государства-члены вправе устанавливать собственные стандарты минимального размера уставного капитала, превышающие 5 млн. евро;
• ограничения на участие кредитных организаций в уставном капитале небанковских предприятий. Кредитная организация не вправе владеть долями уставного капитала небанковского предприятия, составляющими 10 или более процентов уставного капитала данного предприятия и превышающими по стоимости 15% объема собственных средств самой кредитной организации. Общая стоимость всех долей кредитной организации в уставном капитале небанковских предприятий не должна превышать 60% собственных средств кредитной организации;
• обязательные требования к составу акционеров кредитной организации. При лицензировании кредитной организации органам банковского надзора должна предоставляться информация о составе ее учредителей, их долях в уставном капитале и, в особенности об акционерах владеющих «квалифицированным пакетом акций (долей)» («qualified holding»), т.е. более 10% акций с правом голоса на собрании акционеров (см. ст. 1(10) и      5 Второй директивы).

Вторая директива – это специализированный нормативный акт общего характера, устанавливающий основные принципы формирования и деятельности кредитных организаций. Специальные вопросы банковской деятельности регулируются особыми актами вторичного законодательства ЕС.

Так, например, огромное значение для регулирования банковской деятельности в ЕС имеет Директива Совета от 19 мая 1993 года «Об инвестиционных услугах в области сделок с ценными бумагами» (Директива об инвестиционных услугах). Действие данной директивы распространяется главным образом на инвестиционные фирмы, т.е. организации, деятельность которых заключается в предоставлении инвестиционных услуг, а именно:

1. предоставлении брокерских услуг;
2. осуществлении сделок с ценными бумагами от своего имени (в качестве принципала по сделке);
3. активной деятельности на рынке ценных бумаг, влияющей на его формирование («market making»);
4. управлении портфелем ценных бумаг;
5. предоставлении или предложении страховых услуг при сделках с некоторыми видами ценных бумаг;
6. предоставлении профессиональных консультаций по вопросам инвестиций;
7. хранении и управлении пакетом некоторых видов ценных бумаг (см. ст. ст. 1(1), 1(2) и 2(1) Директивы об инвестиционных услугах, а также Приложение к ней).

Большинство из вышеперечисленных видов деятельности одновременно входят в перечень банковских операций, представленный в Приложении к Второй банковской директиве. Директива об инвестиционных услугах вносит ясность в регулирование инвестиционной деятельности кредитных организаций.

Во-первых, Директива об инвестиционных услугах не требует специального лицензирования кредитных организаций для оказания ими инвестиционных услуг. Инвестиционная деятельность банковских учреждений регулируется Второй директивой и иными директивами, изданными в дополнение к ней в том же порядке, что и все прочие виды деятельности кредитных организаций.

Во-вторых, инвестиционная деятельность кредитных организаций подпадает под действие общих мер пруденциального надзора, предусмотренных Директивой об инвестиционных услугах. Данные меры касаются обеспечения рисков, неизбежно сопутствующих предоставлению инвестиционных услуг (например, гарантии против рыночных рисков, меры по разделению имущества фирмы и клиентов, меры по предотвращению сделок в условиях конфликта интересов, меры по обеспечению доступа к фондовым биржам и клиринговым системам и т.д.).

Важную роль в правовом регулировании деятельности кредитных организаций играют положения Директивы Совета от 15 марта 1993 года «О достаточности капитала инвестиционных и кредитных организаций» (Директива о достаточности капитала). Данная директива содержит дополнительные требования к минимальному размеру уставного капитала кредитных организаций, предоставляющих инвестиционные услуги. Дополнительные требования обусловлены необходимостью обеспечения рыночных рисков, сопутствующих инвестиционной деятельности. Директива о достаточности капитала действует параллельно с Директивой Совета от 18 декабря 1989 года «Об индексе платежеспособности кредитных организаций» (Директива об индексе платежеспособности), предусматривающей порядок расчета и применения индекса платежеспособности, который служит показателем обеспеченности кредитных рисков.

Надзор за деятельностью кредитных организаций в ЕС осуществляется в соответствии с предписаниями Директивы Совета от 6 апреля 1992 года «О надзоре за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе» (Директива о консолидированном надзоре). Целью данной директивы является осуществление полного и всестороннего надзора за деятельностью банковских групп, состоящих из основной кредитной организации, филиалов, представительств, дочерних и зависимых предприятий. По общему правилу, надзор осуществляется органами того государства,

в котором было зарегистрировано и лицензировано основное предприятие группы (ст. 4(1) Директивы о консолидированном надзоре). Консолидированный надзор не распространяется на группы компаний, основное предприятие которых не является ни финансовой, ни кредитной организацией.

Правовое регулирование банковской деятельности в ЕС весьма обширно и охватывает ряд вопросов формирования и деятельности кредитных организаций. Помимо уже упомянутых, к числу наиболее важных специальных источников банковского права Союза можно отнести следующие директивы Совета ЕС:

• Директива от 8.12.1986 «О годовой и консолидированной отчетности банков и иных финансовых организаций» (Директива о банковской отчетности), (86/63 5/ЕЕС);
• Директива от 17.04.1989 «О собственных средствах кредитных организаций» (89/299/ЕЕС);
• Директива от 21.12.1992 «О мониторинге и контроле за крупными кредитными рисками кредитных организаций» (92/121/ЕЕС);
• Директива от 30.05. 1994 «О схемах защиты вкладов в кредитных организациях» (94/19/ЕС);
• Директива от 29.06.1995 «Об улучшении надзора за деятельностью кредитных организаций» (95/26/ЕС).

Как можно видеть из приведенного выше перечня, вторичное законодательство вводит общие стандарты деятельности кредитных организаций на всей территории Союза. Таким образом, в ЕС создается единое правовое поле, в рамках которого действуют все европейские кредитные организации. Основной задачей банковского регулирования на уровне Союза является поддержание стабильности и финансовой устойчивости кредитных организаций путем достижения единообразия в правовом регулировании их деятельности.