Европейский Союз (ЕС)

В состав ЕС входят 28 государств-членов. Законодательство ЕС состоит из договоров и вторичного законодательства ЕС. Договоры, а именно Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС), утверждены всеми государствами-членами ЕС и называются также «первичным законодательством ЕС». Учреждения ЕС, которым вышеупомянутыми договорами предоставлены соответствующие полномочия, принимают регламенты, директивы и решения ЕС; их часто называют «вторичным законодательством ЕС».

ЕС эволюционировал из трех международных организаций, созданных в 1950-х годах и занимавшихся вопросами энергетики, безопасности и свободной торговли; в совокупности они были известны как Европейские сообщества. Главная цель Европейских сообществ заключалась в стимулировании экономического развития посредством свободного передвижения товаров, капиталов, людей и услуг. Следовательно, свободное передвижение людей – один из основополагающих элементов ЕС. В первом регламенте о свободном передвижении работников (1968 г.) [1] было признано, что работникам должна предоставляться не только свобода передвижения, но и возможность брать с собой членов семьи независимо от их гражданства. ЕС наработал значительный массив сопровождающего комплексного законодательства о перемещении прав на социальное обеспечение, о правах на социальную помощь и о здравоохранении, а также положений, касающихся взаимного признания квалификации. Большинство этих законодательных актов, разработанных в первую очередь для граждан ЕС, применяется и к разным категориям лиц, не являющихся гражданами ЕС.

Граждане государств, не являющихся членами ЕС – а именно Исландии, Лихтенштейна и Норвегии – но входящих в Европейское экономическое пространство (ЕЭП), соглашение о котором вступило в силу в 1994 г., имеют те же права на свободное передвижение, что и граждане ЕС [2]. Аналогичным образом, на основании специального соглашения, заключенного с ЕС 21 июня 1999 г. [3], граждане Швейцарии пользуются правом свободного передвижения и поселения в ЕС. Все государства ЕС и ЕЭП, вместе со Швейцарией, являются членами Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), представляющей собой межправительственную организацию, созданную в целях развития свободной торговли  и экономической интеграции. У ЕАСТ есть собственные институции, в том числе суд. Суд ЕАСТ уполномочен толковать Соглашение о ЕЭП в отношении Исландии, Лихтенштейна и Норвегии. Он построен по модели СЕС и, как правило, следует его судебной практике.

Граждане Турции также могут занимать привилегированное положение согласно законодательству ЕС. У них нет права на свободный въезд в ЕС или свободное передвижение по его территории. Вместе с тем, в 1963 г. было заключено Соглашение об учреждении ассоциации между Европейским экономическим сообществом (ЕЭС) и Турцией (Анкарское соглашение), а в 1970 г. – принят дополнительный протокол («Дополнительный протокол к Анкарскому соглашению») [4]. В результате те турецкие граждане, которым разрешено въезжать в ЕС для работы или обустройства, пользуются определенными льготами, имеют право пребывать на территории ЕС и защищены от высылки. На них также распространяется оговорка о неотмене существующих привилегий (ст. 41 Дополнительного протокола к Анкарскому соглашению), которая препятствует применению к ним более существенных ограничений, нежели те, которые действовали на момент вступления вышеупомянутой оговорки в силу для принимающего государства-члена ЕС. ЕС также заключил соглашения с рядом других стран, но ни одно из них не является столь широкомасштабным, как Анкарское соглашение.

В 1993 г. вступил в силу Маастрихтский договор, которым было учреждено гражданство Европейского Союза, хотя и обусловленное наличием гражданства одного из государств-членов ЕС. Эта концепция широко используется для укрепления свободы передвижения граждан и членов их семей независимо от гражданства.

В 1985 г. было подписано Шенгенское соглашение, что привело к отмене контроля на внутренних границах государств-членов ЕС, участвующих в соглашении. К 1985 г. была внедрена комплексная система осуществления контроля на внешних границах, регулирующая доступ в Шенгенскую зону. В 1997 г. Шенгенская система – до сих пор регулируемая на международном уровне – стала частью правового режима ЕС. Она продолжает эволюционировать и развиваться в контексте Шенгенскогокодексао границах, в который сведены правила ЕС в отношении управления границами. В 2004 г. было создано агентство «Фронтекс», задача которого – оказывать государствам-членам ЕС помощь в управлении внешними границами Европейского Союза.

С момента подписания в 1957 г. Римского договора в него неоднократно вносились поправки, которые расширили сферу компетенции Европейских сообществ (теперь Европейского Союза) по вопросам, касающимся миграции. Амстердамский договор дал ЕС новые полномочия в сфере управления границами, иммиграции и убежища, включая визы и возвращение. Кульминацией этого процесса стал Лиссабонский договор, который наделил ЕС новыми полномочиями в сфере интеграции граждан третьих стран.

На этом фоне продолжается непрерывная эволюция нормативно-правовой базы (acquis) ЕС в области убежища – массива межправительственных соглашений, регламентов и директив, который регулирует почти все вопросы, касающиеся убежища, в ЕС. Однако не все государства-члены ЕС связаны всеми элементами acquis в области убежища (см. рис. 1).

За последнее десятилетие ЕС принял законодательство, касающееся иммиграции в ЕС определенных категорий лиц, а также правила в отношении граждан третьих стран, на законных основаниях проживающих в ЕС (см. рис. 1).

совет Европы документы

Рис. 1. Применение отдельных документов Совета Европы в государствах-членах ЕС

Согласно вышеупомянутым договорам ЕС создал собственный суд, который сначала был известен как Европейский суд (ЕСд), а с момента вступления в силу в декабре 2009 г. Лиссабонского договора был переименован в Суд Европейского Союза (СЕС) [5]. На СЕС возложен ряд полномочий. С одной стороны, Суд имеет право принимать решения в отношении действительности актов ЕС и бездействия институций ЕС согласно законодательству ЕС и соответствующему международному праву, а также в отношении нарушений законодательства ЕС государствами-членами ЕС. С другой стороны, СЕС сохраняет исключительные полномочия в плане обеспечения правильного и унифицированного применения и толкования законодательства ЕС во всех государствах-членах ЕС. В силу ст. 263(4) ДФЕС, физические лица имеют довольно ограниченный доступ к СЕС [6].

Вместе с тем, индивидуальные жалобы, предметом которых является толкование или правомерность законодательства ЕС, всегда можно подавать в национальные суды. Исходя из обязанности добросовестного сотрудничества и принципов, определяющих эффективность законодательства ЕС на национальном уровне, на судебные органы государств-членов ЕС возложена обязанность обеспечить правильное применение и приведение в действие законодательства ЕС в национальной правовой системе. Кроме того, после вынесения решения ЕСд по делу Франкович [7] государства-члены ЕС обязаны, при определенных условиях, обеспечивать возмещение, включая выплату в соответствующих случаях компенсации лицам, пострадавшим вследствие несоблюдения государством-членом законодательства ЕС. При наличии сомнений в отношении толкования или правомерности той или иной нормы законодательства ЕС национальные суды могут – а в определенных случаях должны [8] – обращаться в СЕС за разъяснениями, следуя преюдициальной процедуре согласно ст. 267 ДФЕС. Что касается вопросов личной свободы, безопасности и правосудия, была учреждена специальная процедура преюдициальных запросов (ППЗ) для обеспечения оперативного принятия решений по делам, рассматриваемым национальными судами или трибуналами, в отношении лиц, находящихся под стражей [9].

  1. РегламентСовета(EEC)№ 1612/68, 15 октября 1968 г.
  2. Соглашение о создании Европейского экономического пространства, 2 мая 1992 г., Часть III «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов», OJ 1994 L1.
  3. Соглашение между Европейским Сообществом и его государствами-членами, с одной стороны, и Швейцарской Конфедерацией, с другой стороны, о свободном передвижении лиц. Подписано в Люксембурге 21 июня 1999 г., вступило в силу 1 июня 2002 г., OJ 2002 L 114/6.
  4. Соглашение об учреждении ассоциации между ЕЭП и Турцией (1963), OJ 217, 29 декабря 1964 г. (Анкарское соглашение), и Дополнительный протокол к нему, подписанный в ноябре 1970 г., OJ 1972 L293.
  5. В настоящем справочнике в отношении решений и постановлений, принятых до декабря 2009 г., упоминается ЕСд, а в отношении дел, рассмотренных после декабря 2009 г., – СЕС.
  6. Это, например, имело место в объединенных делах C-402/05 P и C-415/05 P [2008] I-6351 «Кади и Международный фонд «Аль-Баракат» против Совета Европейского Союза и Комиссии Европейских сообществ» (KadiandAlBarakaatInternationalFoundationCounciloftheEuropeanUnionandCommission oftheEuropeanCommunities), ЕСд, 3 сентября 2008 г.
  7. ЕСд, объединенные дела C-6/90 и C-9/90 [1991] ECR I-05357, «ФранковичиБонифачиидр.против ИтальянскойРеспублики» (FrancovichandBonifaciandOthersItalianRepublic), 19 ноября 1991 г.; ЕСд, делоC-479/93[1995]ECRI-03843, 9 ноября 1995 г.
  8. Согласно ст. 267 (3) такое обязательство всегда возникает в отношении судов, решения которых согласно национальному законодательству не подлежат судебному обжалованию, а также действует для других судов, если преюдициальный запрос касается правомерности нормы законодательства ЕС, и есть причины считать, что жалоба обоснована (см., например, ЕСд, дело «Фото-Фростпротив Центральнойтаможниокруга Любек-Ост» (Foto-Frostv.Hauptzollamt Lübeck-Ost), C-314/85 [1987] ECR 4199, 22 октября 1987 г.).
  9. См. Статут Суда Европейского Союза, Протокол № 3, ст. 23, и Регламент Суда Европейского Союза, ст. 107-114. Более подробный обзор дел, которые могут рассматриваться в порядке ППЗ, приведен в публикации: CJEU,Recommendations to national courts and tribunals in relation to the initiation of preliminary ruling proceedings(2012/C 338/01) [СЕС, Рекомендации национальным судам и трибуналам в отношении инициирования процедуры преюдициальных запросов], 6 ноября 2012 г., п. 40: «Например, вопрос о подаче запроса о проведении оперативной преюдициальной процедуры следует рассмотреть в случае, упомянутом в четвертом абзаце ст. 267 ДФЕС, который касается лица, находящегося под стражей или лишенного свободы, если ответ на поставленный вопрос является решающим для оценки правового положения данного лица, либо при рассмотрении дел, касающихся родительских прав или опеки над детьми, где уровень суда, имеющего полномочия согласно законодательству ЕС, зависит от вопроса, направленного для вынесения решения в преюдициальном порядке».

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *