Право государственной и муниципальной (публичной) собственности

1.  Субъекты права публичной собственности

Особенностями правового положения государства и других субъектов публичной собственности являются, во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности [1]; во-вторых, осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности – государственную и муниципальную собственность. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты – республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность) (п. 3 ст. 214 ГК).

Муниципальная собственность относится к публичной, ибо муниципальные образования, не будучи государственными образованиями, тем не менее приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности. Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом.

Стороной конкретных правоотношений собственности юридически является именно государство или иное публично-правовое образование, а не его орган (последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юридического лица – учреждения, не являющегося собственником своего имущества) [2].

Действующее российское законодательство не использует понятия «всенародное достояние» («неотъемлемое достояние народов») или аналогичных ему применительно к федеральной или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры). Оно могло трактоваться в качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект [3]. Теперь эти ресурсы рассматриваются как «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (п. 1 ст. 9 Конституции РФ; п. 1 ст. 12 ЗК), что не создает для данных объектов никакого специального гражданско-правового режима. В литературе и сейчас высказываются предложения о законодательном обособлении категории «национальное (народное) достояние» как особом правовом режиме некоторых видов недвижимости (прежде всего природных ресурсов) в рамках публичной (государственной) собственности [4]. Однако их предполагаемое гражданско-правовое оформление так или иначе сводится к ограничению их оборотоспособности, т.е. по сути к установлению в отношении этих объектов известного режима исключительной государственной собственности (ибо гражданское право не может признавать правосубъектность народа (нации) в целом).

2.  Объекты права публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, жилые и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные «средства производства» и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК). Фактически субъекты РФ в настоящее время являются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота имущества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). Применительно к земельным участкам этот вопрос решается ст. 16–19 ЗК [5].

В отсутствие такого закона сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [6]. Согласно этому законодательному акту все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности (см. приложение 3 к названному постановлению; см. также п. 3 и 4 ст. 19 ЗК), предполагается федеральным. Последнее разделено на исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1) и федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов РФ (перечисленное в приложении 2).

Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов РФ после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов РФ, образуется за счет федерального имущества в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Российской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта. Такая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь субъект РФ вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым  актом распоряжения  государственным  собственником  своим  имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, возможно только на гражданско-правовых (чаще всего – договорных) началах, ибо имущественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования (п. 1 ст. 2 ГК) [7].

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов РФ, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, водные объекты (кроме обособленных – прудов и т.п.), природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Они, однако, могут передаваться другим лицам в пользование (аренду), что позволяет относить их к вещам, существенно ограниченным в обороте.

Вместе с тем в собственности субъектов РФ может находиться только имущество, необходимое для осуществления возложенных на них законодательством полномочий, а также для обеспечения деятельности их органов власти, должностных лиц и других работников [8]. Перечни такого имущества должны устанавливаться законами субъектов РФ.

В собственности муниципальных образований теперь также может находиться лишь то имущество, которое предназначено для решения ими вопросов местного значения или осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц и других работников [9].

Имущество, находящееся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований и не отвечающее названным требованиям, подлежит либо перепрофилированию (изменению целевого назначения), либо передаче другим субъектам публичной собственности, либо отчуждению (приватизации). Тем самым установлен принцип целевого характера публичного имущества, находящегося в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности. Он направлен на дальнейшее ограничение непосредственного участия публично-правовых образований в экономической деятельности.

Однако данный принцип и связанные с ним ограничения не распространяются на федеральную собственность, в которой, следовательно, может находиться имущество, не требующееся для выполнения соответствующих государственных задач. Таким образом, разграничение имущества между публичными собственниками осуществлено не напрямую – специальным законом (отменяющим названное Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.), а косвенно – путем установления его целевого назначения в законодательных актах о государственном устройстве РФ (при формальном сохранении действия общих норм ГК и названного постановления). При этом для федеральной собственности сохраняется явно привилегированный режим, что не соответствует принципу «равенства всех форм собственности».

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации [10]. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).

С учетом целевого характера государственного и муниципального имущества, предназначенного для материального обеспечения решения публично-правовых задач, законодательство устанавливает некоторые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании, главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организаций (п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [11]). Если же в их собственности окажется имущество, не предназначенное для осуществления их публичных функций или для обеспечения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке, предусмотренном законом.

3.  Распределенное и нераспределенное государственное и муниципальное имущество

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления [12]. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте данных организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) – этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество) составляет казну публично-правового образования. Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК). В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Однако государственный долг Российской Федерации, как и долги других публичных собственников, «полностью и без условий» обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК; п. 1 ст. 102 БК) [13].

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов.

4.  Приватизация государственного и муниципального имущества

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему имущественного оборота.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего – договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о  приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом.

Приватизацию можно определить как отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ (удостоверенных ими прав).

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. Согласно действующему Закону о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а по специальному поручению правительства продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения (п. 1 ст. 6). Аналогичным образом организуется приватизация государственного и муниципального имущества [14].

В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%, а также унитарных предприятий и публичных учреждений – несобственников. Очевидно также, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования.

В качестве объектов приватизации могут выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:

  • имущественные комплексы унитарных предприятий, причем совместно с занимаемыми ими земельными участками (ст. 11, 27 и п. 2 ст. 28 Закона о приватизации);
  • отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительство которых не завершено, совместно с занимаемыми ими земельными участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);
  • акции открытых акционерных обществ (ст. 19, 22, 26 ЗК);
  • объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) (ст. 29 Закона о приватизации);
  • земельные участки (ст. 28, 30, 34, 36 ЗК);
  • жилые помещения (ст. 2 и 11 Закона о приватизации жилья).

Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегося в публичной собственности недвижимого имущества. Движимое имущество переходит из публичной в частную собственность в результате обычных сделок купли-продажи (например, поставки продукции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных действий по его отчуждению, а не в порядке приватизации.

Что касается приватизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих аналогов ценных бумаг свидетельствует о переходе корпоративных или обязательственных, а не вещных прав (тем более что акции существуют в бездокументарной форме, не будучи объектом вещных прав).

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:

  • преобразование крупных и средних государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества (с последующей продажей их акций либо с сохранением их за публичным собственником путем создания хозяйственных обществ с государственным участием или «компаний одного лица»);
  • аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а также акций открытых акционерных обществ;
  • иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством публичного предложения или без объявления цены, а также приобретение акций их доверительным управляющим, исполнившим условия соответствующего договора);
  • внесение относящегося к публичной собственности имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

При приватизации, осуществляемой путем преобразования унитарных предприятий в открытые акционерные общества, последние становятся правопреемниками первых в соответствии с передаточным актом (п. 1 ст. 37 Закона о приватизации). При этом, однако, применяются общие нормы ГК о гарантиях прав кредиторов при реорганизации (ст. 60 ГК). Вместе с тем Российская Федерация и ее субъекты вправе установить специальное право на участие в управлении акционерными обществами, созданными на базе приватизированных предприятий, имеющих особо важное народнохозяйственное значение («золотая акция»). Оно заключается в возможностях применения «права вето» (запрета) при принятии некоторых важнейших решений общим собранием общества, а также внесения предложений в повестку дня годового собрания акционеров и требования созыва внеочередного общего собрания, несмотря на наличие у публично-правового образования лишь 25% и менее акций (и соответственно – голосов) такого общества.

Продажа приватизируемого имущества на аукционах и конкурсах различается тем, что на аукционе такое имущество продается покупателю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену, тогда как конкурс («тендер»)предполагает не только предложение наиболее высокой цены, но и выполнение покупателем определенных условий (сохранение определенного числа рабочих мест, сохранение профиля работы приватизированного предприятия и т.д.).

Аукционные торги могут проводиться как путем предварительной подачи их участниками своих заявок в запечатанных конвертах («закрытая форма»), так и путем открытых заявок в ходе проведения торгов («открытая форма»). Конкурс является открытым по составу участников, но свои предложения они подают в запечатанных конвертах (в «закрытой форме»). Если в аукционных или конкурсных торгах принял участие лишь один участник, они признаются несостоявшимися [15].

По окончании аукционных или конкурсных торгов с их победителем заключается договор купли-продажи приватизируемого имущества. При этом право собственности к покупателю объекта приватизации по конкурсу переходит только после полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса (который не может превышать один год). Поэтому такой договор может считаться сделкой, заключенной под отлагательным условием (п. 1 ст. 157 ГК).

Внесение государственного и муниципального имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ в оплату приобретаемых акций (ст. 25 Закона о приватизации) предполагает приобретение публично-правовым образованием их пакета в размере не менее, чем 25% плюс одна акция. Государственное имущество (помимо денежных средств) может быть также внесено в уставные капиталы государственных  корпораций, юридически являющихся частными  собственниками своего имущества. Однако в этом случае используются правила специальных законов о создании таких корпораций и не применяются нормы Закона о приватизации.

Приватизация жилых помещений и земельных участков производится в соответствии со специальными нормами жилищного и земельного законодательства.

 

Список литературы:

  1. См., например: Положение об учете федерального имущества, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4237; Регламент по реализации прав Российской Федерации как акционера, утвержденный приказом Минимущества России от 26 ноября 2001 г. № 260.
  2. Подробнее об этом см. гл. 6 настоящего тома учебника.
  3. Иногда считалось, что собственником таких объектов выступает непосредственно «народ» в целом, а не «государство» как таковое. Подразумевалась также невозможность приватизации этих объектов, которые по сути исключались из имущественного оборота (как это, например, произошло с землей в соответствии с законодательством первых послереволюционных лет и согласно союзному Закону о собственности 1990 г.). Подробнее см.: Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 61–65.
  4. См., например: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 2; Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. С. 58–63; Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 46–47. Данным понятием предлагается охватить давно известную категорию объектов, изъятых из оборота, а их последующая передача в «непосредственную собственность народа (нации)», не являющегося субъектом гражданского права, в действительности лишь демагогически маскирует режим исключительной государственной собственности (ибо никакого иного субъекта, кроме государства, у такого имущества нет и быть не может).
  5. См. также Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148).
  6. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.
  7. Поэтому КС РФ, даже признав публично-правовыми отношения по безвозмездной передаче в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, в связи с разграничением полномочий между государственными органами РФ и ее субъектов, посчитал необходимым «волеизъявление субъектов РФ на такую передачу» и «достижение договоренностей» по этому поводу между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, что «не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов РФ», т.е. по существу указал на гражданско-правовой (договорный) механизм такой «передачи», имеющей место между самостоятельными публичными собственниками (см. п. 3.4 постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ‟Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» в связи с запросом Правительства Москвы»». – Вестник КС РФ. 2006. № 4).
  8. См. п. 1 ст. 2611 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; с послед. изм.).
  9. См. п. 1 ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
  10. См.: Положение об учете, оценке и  распоряжении имуществом, обращенным    в собственность государства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от    29 мая 2003 г. № 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2171.
  11. СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
  12. См.: Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. № 333 «О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2327.
  13. См. также п. 12 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» и абз. 3 п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (Вестник ВАС РФ. 2006. № 8).
  14. При этом следует иметь в виду, что по смыслу ч. 1 ст. 217 ГК федеральные законы о приватизации предусматривают только порядок (способы) приватизации, но не ее объекты, поскольку каждый публичный собственник самостоятельно решает, какое именно имущество он передаст в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке приватизации.
  15. В этом случае продажа приватизируемого имущества может осуществляться посредством публичного предложения (т.е. первому, кто подаст заявку на его приобретение по цене несостоявшегося аукциона, а при отсутствии таких заявок цена постепенно снижается до заранее определенного размера – «цены отсечения»). Если же и в таком порядке имущество продать не удастся, оно продается без объявления цены тому, кто предложит за него наибольшую цену (ст. 23 и 24 Закона о приватизации). Подробнее об этом см.: Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 584 (СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3228), и Положение об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 585 (СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3229), а также Положение об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 585, и Правила привлечения брокеров для продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 845 (СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4881).

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *